Las cuentas de la Seguridad Social presentan un saldo negativo, a 31 de diciembre de 2020, de 14.979,85 millones de euros (1,36% del PIB). Esta cifra es la diferencia entre unos derechos reconocidos por operaciones no financieras de 164.375,88 millones de euros, que registran un incremento del 12,95%, y unas obligaciones reconocidas de 179.355,73 millones, que crecen en un 10,62% interanual.
Ministerio de Seguridad Social. Nota de Prensa "Ejecución Presupuestaria 2020"
A primera vista, no parece tan grave. De acuerdo a las cifras presentadas el pasado lunes, la Seguridad Social cerró el año 2020 con algo menos de 15.000 millones de déficit. Hablamos de un año muy especial, en teoría con menos gastos y más ingresos. De hecho, ha habido otros ejercicios en que los números rojos del organismo eran más elevados.
Si lo miramos así, tener un déficit de 15.000 millones no es bueno, pero tampoco se antoja dramático. Es un dato que encaja con el relato oficial: hay que hacer retoques y pequeños ajustes, pero el sistema es sólido y sostenible. Nada de lo que preocuparse a futuro.
¿Es real esta cifra? Bueno, es la oficial. Y no porque este ministro haya establecido un cambio en la forma de contabilizar ingresos y gastos. En Libre Mercado, llevamos años denunciando que la realidad es diferente a lo que dicen estas cifras oficiales. ¿Mejor o peor? Depende de cómo lo mire uno. Pero el descuadre de gastos e ingresos que se publica al cierre de cada ejercicio presupuestario tiene un punto de ficción. A partir de ahí, podemos poner el acento en uno u otro elemento, pero sin hacernos trampas al solitario.
Ingresos, gastos y "el sistema"
¿Qué es el "sistema de la Seguridad Social"? ¿Qué incluye y qué no? ¿Qué partidas deben estar dentro de este epígrafe y cuáles deberíamos mandar a los presupuestos de la Administración Central? ¿Gastos de funcionamiento: sí o no? ¿Pensiones no contributivas? ¿Complementos a mínimos?
Como hemos apuntado en otras ocasiones, ésta es una discusión eterna. Cada uno puede tener un criterio. La posición de este redactor es que no existe un sistema: lo que hay es un Reino de España que recauda todo tipo de impuestos (incluido un impuesto llamado "cotizaciones sociales") y que gasta lo que recauda (y algo más) en las partidas de gasto que el Gobierno de turno considera relevantes (y una de esas partidas de gasto se denomina "pensiones"). A partir de ahí, hacer unas cuentas separadas de ingresos y gastos del organismo llamado Seguridad Social es tan artificial como si hubiera un capítulo separado en los presupuestos para el Ministerio de Cultura y hablásemos del "déficit del Ministerio de Cultura" o de la "futura quiebra del Ministerio de Cultura", porque los ingresos de las entradas a los museos públicos no cubren todas las subvenciones o gastos del departamento. ¿Tendría lógica esto último? No mucha. ¿Por qué, entonces, lo hacemos con la Seguridad Social?
Esta posición editorial tiene un problema: puede que a nosotros nos parezca artificial la separación presupuestaria. Pero las cuentas oficiales se presentan cada año con titulares y cifras como las del primer párrafo de este artículo. De hecho, hay cientos de noticias en Libre Mercado en las que analizamos esas cuentas separadas de la Seguridad Social. Y es que no podemos dejar de reflejar el dato oficial.
Sin embargo, creemos que también es interesante echar un vistazo a qué se esconde tras el titular. Separar los grandes números y que cada uno saque sus conclusiones: sobre la sostenibilidad o no del "sistema", sobre si hay un "sistema", sobre la evolución de las partidas más relevantes, sobre lo que implicaría pasar esas partidas al Presupuesto del Estado y sobre lo que todo esto nos indica para el futuro.
Éstas son las tres grandes partidas de ingresos de la Seguridad Social (ver nota al final del artículo con el criterio seguido para elaborar estos dos cuadros).
Y aquí, los gastos. ¿Qué hay detrás del nombre de cada línea?
- Pensiones contributivas: incapacidad permanente, jubilación, viudedad, orfandad, a favor de familiares
- Subsidios contributivos: incapacidad temporal, maternidad y paternidad, prestaciones de cese de actividad y por covid-19...
- Pensiones no contributivas: de invalidad y jubilación. Esta rúbrica también incluye los "complementos a mínimos" de las pensiones contributivas
- Subsidios no contributivos: Ingreso Mínimo Vital, prestaciones familiares...
Este artículo debería terminar aquí. Éstas son las grandes cifras de la Seguridad Social. Hay algunas otras partidas que podríamos incluir, pero la foto del "sistema" creemos que queda bien reflejada con este desglose.
Lo que se ingresa por "cotizaciones" asciende a algo menos de 120.000 millones. Y sí, por supuesto, la pandemia ha tenido su efecto. Pero tampoco ha sido un desplome: la disminución de ingresos respecto a 2019 ha sido de 4.300 millones (un 3,46% menos). De hecho, hemos incluido los datos de 2015 para comprobar que el descuadre cotizaciones-pensiones del que hablaremos a continuación no se debe, ni mucho menos, al efecto covid.
Mientras tanto, sólo en "pensiones contributivas" ya estamos en 132.000 millones de gasto. Como vemos, en 2015, no hace tanto, eran 108.000 millones. Esta partida, la más importante del presupuesto público español, ha crecido más del 20% en apenas cinco años.
Si a esa cifra le sumamos los 20.500 millones de "subsidios contributivos", nos ponemos en 152.000 millones. O, lo que es lo mismo, 32.000 millones más en gasto contributivo que en ingresos por cotizaciones. Es verdad que la partida de "subsidios contributivos" sí ha experimentado una muy fuerte subida en el último ejercicio: hay 9.000 millones más del presupuesto inicial al gasto final que se derivan de las prestaciones por cese de actividad por el covid-19 y por la fuerte subida en los subsidios de contingencias comunes.
Pero incluso si quitamos esos 9.000 millones extraordinarios, las cuentas no salen. Con las cotizaciones sociales no da para pagar la parte contributiva. Y mucho menos si le añadimos la parte no contributiva (casi 12.000 millones) y los gastos de funcionamiento (otros 3.600 millones). Porque, además, habría mucho que discutir sobre qué gastos deben ser parte de ese "sistema".
Al final, lo cierto es que el Estado tuvo que mandar el año pasado casi 36.000 millones de euros en transferencias. Oficialmente, eso no es déficit de la Seguridad Social. Déficit es lo que no se cubre ni siquiera con la ayuda de esas transferencias.
En Libre Mercado creemos que es más lógico hablar de "déficit oficial": los 15.000 millones del primer párrafo. Y de "déficit real": la diferencia entre lo que se recauda en cotizaciones y tasas (unos 121.000 millones) y lo que la Seguridad Social abona en pensiones contributivas, pensiones no contributivas y gastos de funcionamiento (los casi 168.000 millones que refleja nuestro cuadro).
En total, esos números rojos ascendieron a unos 47.000 millones en 2020. Siendo generosos podemos sumar unos 5.000-6.000 millones a los ingresos una vez que se normalice la actividad económica y quitar unos 8.000-10.000 millones a los gastos, porque suponemos que las medidas excepcionales del pasado año no se repetirán. Estaríamos, de nuevo, en los 32.000-35.000 millones de déficit real estructural del que hemos hablado en otras ocasiones. Y esa cifra sube casi cada año, incluso en ejercicios con creación de empleo.
La principal recomendación del Pacto de Toledo es que saquemos "los gastos impropios" del sistema y se proceda a una "reorganización de las fuentes de financiación". Es decir, quitar de las cuentas de la Seguridad Social algunas partidas de las vistas hasta ahora. O aumentar la línea de "transferencias corrientes desde el Estado". En la práctica, esto no es una reforma. Es cambiar el formato del Presupuesto público. Ni los ingresos reales se dispararían porque el Estado incremente sus transferencias a la Seguridad Social. Ni los gastos reales se contendrían porque el Ministerio de Trabajo pague lo que ahora abona este organismo. La nómina de pensiones lleva subiendo año a año desde hace décadas. Y seguirá haciéndolo. O recortamos otras partidas del Presupuesto o subimos la recaudación de impuestos (con tipos más altos o con más actividad económica) o controlamos el crecimiento de esas pensiones. O una mezcla de las tres. No hay más opciones.
--- Nota aclaratoria sobre el "déficit de la Seguridad Social": en la nota de prensa que el Ministerio de Hacienda publicó el pasado lunes puede leerse "la Seguridad Social registra un déficit del 2,65% del PIB, hasta los 29.685 millones". La terminología puede llevar a cierta confusión, sobre todo si comparamos esa cifra con la que abríamos el artículo, también oficial, y que habla de un déficit de la Seguridad Social de unos 15.000 millones y el 1,36% del PIB. ¿Cuál es el déficit "oficial" de la Seguridad Social?
La razón de esta disparidad reside en que Hacienda incluye en el agregado "Fondos de la Seguridad Social" el déficit del "sistema de la Seguridad Social" (15.484 milloness), del SEPE (14.343 millones) y de Fogasa (142 millones de superávit).
Normalmente, cuando hablamos de "déficit de la Seguridad Social", pensamos en el organismo público que paga las pensiones y cobra las cotizaciones sociales. Por eso, en este artículo hemos preferido reflejar los ingresos y gastos relacionados con estos conceptos y hemos tomado las cifras de Ejecución Presupuestaria directamente de la web de la Seguridad Social.
--- Nota sobre las fuentes y el criterio elegido para este artículo: las cifras usadas en este artículo están sacadas de los cuadros de Ejecución Presupuestaria presentados el lunes, de la web de la Seguridad Social con las cuentas anuales desde 2014 y del último informe a las Cortes Generales del Fondo de Reserva.
Para un análisis más detallado de qué se esconde detrás de cada partida de ingresos y gastos, recomendamos empezar por el Informe Económico Financiero y el Anexo al IEF, dos trabajos que acompañan cada año a los Presupuestos de la Seguridad Social.
Por último, un apunte importante: tanto en el análisis de los ingresos como de los gastos hemos eliminado la partida de "Transferencias a/de la Seguridad Social". Creemos que no tendría sentido tener en cuenta esta rúbrica, ni en uno ni en otro sentido, porque es dinero que podríamos decir que se mueve dentro del organismo, de unos departamentos o sub-sistemas a otros. De hecho, en el presupuesto consolidado se resta del montante final porque, si no lo hiciéramos, sumaríamos dos veces la misma cantidad. Las diferencias entre las cifras de derechos y obligaciones que se reflejan en la nota de prensa del primer párrafo y la suma de los dos cuadros de gastos e ingresos de elaboración propia derivan de la eliminación de esta línea y de otros ajustes menores.
Tampoco hemos incluido ni los ingresos-gastos patrimoniales ni las transferencias de capital porque son partidas muy reducidas, de apenas unas decenas de millones de euros. Y hemos dejado al margen los más de 1.500 millones de gasto de "otras transferencias corrientes" de la Seguridad Social al Estado y las comunidades autónomas.
El resumen final de estas partidas no contabilizadas es, si acaso, favorable al organismo público: ese déficit real del que hablamos en el artículo se incrementaría en al menos 2.000 millones si tuviéramos en cuenta todas estas rúbricas.