El tamaño del Estado ha aumentado con fuerza a lo largo del último siglo. En el mundo desarrollado, los niveles actuales de presión fiscal son los más altos de toda la serie histórica. Si nos ceñimos solamente el caso de España, vemos que el peso del gasto público sobre el PIB ha pasado del 10% al 40% en los últimos cuarenta años de democracia.
Ese fuerte repunte de los impuestos y del gasto tiene mucho que ver con el desarrollo del llamado Estado de Bienestar, un modelo bajo el cual las Administraciones Públicas pasan de jugar un rol subsidiario o complementario a la hora de brindar servicios básicos y empiezan a convertirse en el principal agente proveedor de los mismos.
Aunque los votantes tienden a respaldar de forma abrumadora el mantenimiento de este paradigma, lo cierto es que el amplio catálogo de servicios públicos ofrecidos al electorado acarrea un coste cada vez más difícil de financiar.
La prueba del algodón está en la deuda pública, que ha subido de 400.000 millones a 1,2 billones de euros, a raíz de un aumento continuado de los gastos que supera el crecimiento de los ingresos, que están en máximos históricos pero no llegan a compensar el fuerte repunte de los presupuestos.
Financiar la deuda reduce el gasto social
Como recuerda el economista Álvaro Ballarín en su informe Consecuencias del déficit público sobre el gasto social a largo plazo, el problema de este esquema es que "incurrir en déficit para incrementar el gasto social a corto plazo, a través de operaciones de endeudamiento público, puede terminar por disminuir el gasto social a largo plazo".
Ballarín, que ha sido diputado en la Asamblea de Madrid, ha estudiado la evolución presupuestaria de la última década para poner a prueba esta tesis. Tras el estallido de la crisis, "los ingresos disminuyen más de un 10% y el gasto se incrementa en un 20%, con lo cual se consolidó un desequilibrio importante en las cuentas públicas que se situó en más de 100.000 millones de euros anuales en los años 2009, 2010, 2011 y 2012".
En el año 2011, bajo el Gobierno del PSOE, el presupuesto de Sanidad fue reducido en 4.700 millones, el de Educación cayó en 4.000 millones y el de Servicios Sociales cayó en 600 millones. En suma, el último año de Rodríguez Zapatero en el poder coincidió con una rebaja del gasto social que se situó ligeramente por encima de los 9.300 millones. Sin embargo, los gastos por intereses de la deuda subieron a 31.000 millones y las prestaciones por el seguro de desempleo alcanzaron los 32.000 millones.
Bailarín enseña cómo Mariano Rajoy aceleró la reducción del déficit entre 2012 y 2013. El gasto en Sanidad cayó otros 3.200 millones, el de Educación se redujo en 1.500 millones y el de Servicios Sociales bajó algo más de 30 millones. En suma, el gasto social fue inferior al registrado un año antes por un monto equivalente a 4.750 millones de euros. No obstante, la reducción del gasto total fue mucho más pronunciada: alcanzó los 34.600 millones. Por lo tanto, aunque el 14% del ajuste se hizo por el lado del gasto social, el 86% restante fueron otras partidas.
Más tímida fue la reducción del gasto de 2014: el ahorro total fue de 2.400 millones, de los cuales 2.200 millones eran prestaciones de gasto social. En 2015 cambió la tendencia y el gasto público aumentó un 1,2% con respecto al año anterior, lo que supuso 5.400 millones de euros más en manos de la Sanidad, la Educación o los Servicios Sociales.
Esa reducción del gasto hizo que, por fin, el peso del Estado sobre la economía empezase a reducirse, facilitando así la caída del peso del Estado sobre el PIB. Este indicador había subido del 38,9% al 46,8% del PIB en los años de Gobierno de Rodríguez Zapatero, pero la Era Rajoy concluyó con una rebaja equivalente a situar el gasto público en el 41% del PIB.
Los tan criticados recortes hicieron posible la reducción del déficit y la estabilización de la deuda que evitaron el colapso de España. Con el coste de financiar las obligaciones del Tesoro disparado y los gastos asociados al desempleo creciendo con fuerza, la contención presupuestaria era la única alternativa a la bancarrota.
"Efecto expulsión"
Los datos que presenta Ballarín son claros:
- Zapatero hereda en 2004 un presupuesto que rondaba el superávit pero llegó a 2008 con un déficit de 49.385 millones que, ya en 2011, alcanzaba los 102.908 millones. Rajoy ensancha el saldo negativo hasta los 108.903 millones de 2012, principalmente por el déficit oculto que hereda del anterior gabinete socialista, pero a continuación el político gallego procede a reducir el déficit de manera progresiva, hasta cerrar 2017 en 35.903 millones.
- Bajo Gobierno de Zapatero, la deuda pública crece de 393.479 a 743.530 millones. Con Mariano Rajoy se da una primera fase de aumento entre 2012 y 2014, hasta llegar a 1,1 billones de euros, mientras que en 2015, 2016 y 2017 se produce una estabilización en niveles cercanos al 100% del PIB.
- El gasto en intereses de la deuda se dispara bajo Gobierno de Zapatero: pasa de 17.101 a 26.315 millones. Con Rajoy en La Moncloa, este capítulo salta en 2012 a 30.922 millones, cerrando el curso 2017 en 32.971 millones.
Quizá la mejor demostración de que los recortes son buenos para el Estado de Bienestar está en la comparativa del gasto social con el presupuesto dedicado a devolver los intereses de la deuda. En los años 2012-2015, la primera rúbrica bajó en 14.336 millones y la segunda creció en 12.960 millones. Hay, por lo tanto, un crowding out o efecto expulsión, en la medida en que un aumento del déficit obliga a costear el servicio de la deuda, reduciendo el margen para compromisos de gasto social.
El ejemplo portugués
Ese efecto expulsión (a más déficit, más pago de intereses y menos margen de gasto social) ha sido comprendido a la perfección en nuestro país vecino, donde el Gobierno socialista de António Costa no tuvo problema en respetar la senda de reducción de déficit fijada por su antecesor, el popular Passos Coelho. De hecho, los socialistas lusos han sacado pecho ante la perspectiva de lograr un superávit presupuestario en 2020 y ha descrito este logro como un paso en defensa del estado de bienestar.
Y es que una cosa es que las estructuras del Estado de Bienestar sean costosas, que lo son, y otra muy distinta es que sean costosas e insostenibles. Cuando ocurre lo primero, la economía pierde crecimiento y dinamismo, pero en el marco de un acuerdo político que valida la decisión de asumir ese coste de oportunidad. Sin embargo, cuando ocurre lo segundo, la economía entra en una espiral de incertidumbre y la financiación de los servicios básicos se torna cada vez más complicada, obligando a asumir políticas de contención del gasto como fórmula para evitar el colapso derivado del aumento de la deuda.
La incertidumbre fiscal de España
Nada más llegar al poder, Pedro Sánchez decidió aumentar los objetivos de déficit de los años 2018, 2019, 2020 y 2021. Los horizontes planteados por Mariano Rajoy comprometían un diferencial negativo del 2,2% del PIB en 2018, el 1,3% en 2019 y el 0,5% en 2020, para llegar en 2021 a un superávit del 0,1%. Sin embargo, Sánchez elevó estos umbrales con nuevos objetivos de déficit del 2,7%, 1,8%, 1,1% y 0,4% del PIB, respectivamente. Todo esto supuso 23.400 millones de euros de déficit adicional.
Pero la situación puede ir a peor a raíz del nuevo escenario político. En 2019, el gasto público ha estado creciendo al mayor ritmo de la última década, al calor de un ciclo electoral muy intenso, con dos elecciones generales y comicios europeos, autonómicos y municipales. Resueltos dichos compromisos, las negociaciones para formar gobierno que están empezando a tejer el PSOE, Podemos y diversas formaciones separatistas arrojan escenarios de mayores aumentos del gasto que bajo ningún caso quedarían compensadas con las medidas recaudatorias que defienden los partidos de Sánchez e Iglesias. De modo que puede terminar dándose la paradoja de que, una vez más, un gobierno que promete aumentar el gasto social termina reduciéndolo como consecuencia de los elevados costes de financiar un déficit creciente.
No hay que olvidar, además, que los actuales costes de servicio de la deuda están produciéndose en un contexto de tipos de interés cercanos a cero. Por lo tanto, la política fiscal de PSOE y Podemos no soportaría una nornalización de las condiciones monetarias por parte del Banco Central Europeo, puesto que una subida de tipos dispararía el desembolso asociado a la financiación del déficit e impediría cualquier "alegría" adicional por la vía del gasto.