Es la gran cita del año en el Congreso. Si el Gobierno no los saca adelante, y eso ocurre cada vez más, unos y otros comienzan a hablar de pérdida de confianza, cambios en el Gobierno o una nueva cita con las urnas. De hecho, fue en parte la imposibilidad de sacar adelante los Presupuestos para 2019 lo que provocó la convocatoria de Elecciones en el pasado mes de abril. Al menos, ésa fue la excusa.
Sin Presupuestos no se puede gobernar, nos dicen. Y sin embargo, los españoles nos hemos acostumbrado a hacerlo. Desde 2012, cuatro ejercicios han comenzado sin unos Presupuestos Generales del Estado (PGE) aprobados por la Cámara Baja. Es cierto que en esta ocasión es diferente. Porque en los casos anteriores, el Gobierno de turno ha logrado sacar adelante los PGE a mitad de año. La prórroga nunca ha sido tan larga como en éste 2019, un año en el que la incapacidad de Pedro Sánchez para pactar sus cuentas y la doble convocatoria electoral hacen casi inevitable que se llegue al 31 de diciembre sin unas nuevas cuentas. De hecho, a estas alturas y teniendo en cuenta que las elecciones son el 10 de noviembre, se puede dar por sentado que comenzaremos 2020 con una doble prórroga: es decir, los PGE de 2018 serán los que estén vigentes al inicio del próximo año.
En este punto, todo el mundo se pregunta qué va a ocurrir. Hasta ahora, el impacto sobre la vida de los ciudadanos ha sido mínima. Sí, es cierto que todos los Gobiernos en minoría presionan a los partidos de la oposición para que les aprueben las cuentas. Todos recurren a los mismos ejemplos (sueldos de los funcionarios, subida de las pensiones, determinadas subvenciones…) y aseguran que no se podrán incrementar dichas partidas si no hay PGE. El problema es que al final… sí se incrementan.
En este sentido, los diferentes ministros de Hacienda recurren a una doble retórica: mientras dura la tramitación parlamentaria exageran los efectos de no tener unas cuentas aprobadas, para intentar ablandar a sus señorías con la amenaza de toda clase de males; una vez concluida esta tramitación, y si no tienen los PGE aprobados, comienzan las explicaciones a los ciudadanos para tranquilizarles con la seguridad de que seguirán cobrando sus prestaciones y sus sueldos, con PGE y sin ellos.
En la práctica, el Gobierno tiene una enorme manga ancha para tomar decisiones y modificar unos Presupuestos prorrogados. Aunque en teoría no se puede ampliar el crédito existente en esos PGE (es decir, no se puede ampliar el gasto) ni se pueden destinar fondos a partidas no previstas, en la realidad ya hemos visto que no es así. La herramienta del Real Decreto Ley permite a los ejecutivos modificar aquellas partidas que consideren necesario ajustar. Es cierto que no vale para todo, porque se supone que un RDL sólo se debe aprobar por razones de "urgencia" o para ampliar créditos presupuestarios que se te agotan y que debes pagar sí o sí (por ejemplo, prestaciones por desempleo que a mitad de año son más elevadas de lo previsto en los PGE iniciales).
También es verdad que esta "urgencia" es un concepto flexible y que da mucho margen a los ministros de Hacienda. Los famosos "viernes sociales" de Pedro Sánchez son la mejor prueba de la capacidad para estirar la cuerda del gasto sin romperla. En resumen, que se subirán las pensiones y los sueldos de los funcionarios si el Gobierno que salga de las urnas el 10 de noviembre así lo estima conveniente. Y se pagarán las entregas a cuenta a las CCAA si el interés electoral así lo determina.
De hecho, la propia naturaleza de los gastos incluidos en esos RDL de los "viernes sociales" o de las partidas más importantes, como pensiones o sueldos de los funcionarios, otorga todavía más capacidad al Gobierno. Porque hay que recordar que, aunque el Ejecutivo pueda aprobar en el Consejo de Ministros esos RDL, luego hay que acudir al Congreso, para obtener la convalidación parlamentaria. Y, evidentemente, no se plantea ningún escenario en el que los diputados echen para atrás medidas de gasto de las que ya se están beneficiando miles de ciudadanos. Incluso partidos que hubieran podido votar en contra en una tramitación convencional, tienen muy complicado anular una partida que ya está en marcha. De hecho, todos los RDL aprobados en los últimos años, incluidos los "viernes sociales" han conseguido la aprobación del Congreso sin demasiadas dificultades, fuera cual fuera la aritmética parlamentaria en ese momento.
Esto no quiere decir que la falta de PGE sea una cuestión menor. Desde un punto de vista técnico, para el día a día de cualquier ministerio u organismo público, no tener unas nuevas cuentas supone un problema. No es que se necesite una ley para cualquier cambio: en todo aquello que no suponga un crédito extra o un suplemento no hay que acudir al Parlamento. Todos los PGE incluyen partidas de las que se puede tirar para casos imprevistos y hay otras que pueden destinarse a cuestiones relacionadas. Por ejemplo, una partida del Ministerio de Fomento para hacer una nueva carretera en 2018; en el siguiente ejercicio, una vez terminada la obra prevista, se puede destinar a una nueva finalidad dentro del mismo apartado presupuestario.
Pero incluso así, está claro que la normalidad de unos PGE aprobados a tiempo facilita las cosas. Porque el crédito presupuestario destinado a fines concretos en teoría no se puede cambiar de destino en caso de prórroga (por ejemplo, una partida para la celebración de un aniversario, que caduca con el año en curso). También es verdad que con la experiencia de los últimos años (desde 2017 comenzamos cada ejercicio con los Presupuestos prorrogados) ha ayudado a que los diferentes departamentos se adapten a esta nueva realidad. Y, de nuevo, el remanente de partidas de gasto no ejecutadas por la prórroga siempre está a mano de un RDL que le otorgue un nuevo destino.
La parte buena para el contribuyente es que lo que no se puede hacer sin PGE es subir los impuestos. Ni se pueden incrementar los tipos de los ya existentes ni se pueden aprobar nuevas figuras tributarias. Por ahí, el Gobierno tiene mucho menos margen. Aunque, por qué no decirlo, en época de minorías y elecciones adelantadas, tampoco parece que lo estén deseando. Una cosa es estirar el concepto de "urgencia" para aprobar un "viernes social" que destina unos pocos miles de millones a tal o cual colectivo. Las consecuencias y la publicidad obtenida serían muy distintas con un nuevo tributo. Porque, además, en un momento de crecimiento económico como el actual, incluso con la ralentización evidente de los últimos meses, los ingresos siguen al alza sin necesidad de subir los tipos. La propia actividad económica te va llenando las arcas públicas sin tener que recurrir a las subidas tributarias. Por ahí, también, la prórroga de los Presupuestos, que podría ser un quebradero de cabeza si los ingresos estuvieran cayendo y no se pudiera recurrir a tocas los impuestos, es mucho menos problemática.