Había que poner "1,3%" y se ha puesto. El Gobierno tenía las manos atadas en lo que se refiere al déficit tras el veto del Senado a la nueva senda que había planteado y con la que quería elevar el límite hasta el 1,8% del PIB. No lo consiguieron y Pedro Sánchez y María Jesús Montero tenían que pasar por el trago, si querían presentar un proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para este año, que implica ajustarse a la cifra establecida por Mariano Rajoy y pactada en su momento con Bruselas: el famoso 1,3%.
No parecía fácil conseguirlo. En 2018, según el avance de liquidación presupuestaria, las administraciones públicas españolas cerraron el ejercicio con un déficit equivalente al 2,7% del PIB. Pasar de esa cifra al 1,3% se antoja complicado. Sólo en 2017, con bastante más crecimiento del que se espera para este año, se logró una reducción parecida del déficit público (en aquel año, los números rojos de las administraciones españolas, sin contar las ayudas al sector financiero, pasaron del 4,3 al 3,1% del PIB). Y lo que hace la tarea más ardua todavía: la obligación es para un Gobierno que presume de querer acabar con los "recortes" del PP, recuperar "el gasto social", propiciar un crecimiento "más justo" y sin subir impuestos a la clase media, aseguran.
¿Existe una fórmula mágica que permita conciliarlo todo? Pues parece que sí. Básicamente consiste en decir que los ingresos crecerán lo que se necesita que crezcan para que el resto de las cuentas cuadren. Así, a pesar de que se rebaja la previsión de crecimiento para la economía española al 2,2% del PIB (desde el 2,7% de 2018 o el 3,0% de 2017), el Gobierno ha aprobado este viernes en Consejo de Ministros unos Presupuestos que prevén unos ingresos récord, con más de 227.000 millones de recaudación tributaria, casi 20.000 millones más que en 2018 (un 9,5% de incremento sobre el avance de liquidación del Presupuesto de 2018).
De esta manera, el Cuadro Macro que acompaña a los PGE prevé un crecimiento real del 2,2%, una inflación por debajo del 2% y un incremento del PIB nominal del 3,8% para 2019. Pues bien, con estas cifras y sin grandes subidas de impuestos, que el Gobierno también niega, Hacienda ha presentado una previsión de ingresos disparada: del 9,5% más respecto a lo recaudado en 2018 por lo que respecta al total de ingresos tributarios, que sube al 11,9% si miramos sólo a los ingresos del Estado. Así es muy fácil. Todo encaja y la ley se cumple, al menos en teoría. Y sí, el papel y el power point de la ministra también lo aguantan. Otra cosa es lo que le digan a Nadia Calviño en Bruselas el día que tengo que explicárselo a los chicos de Pierre Moscovici.
El reparto
Por impuestos, el reparto es el siguiente:
- IRPF: el Gobierno prevé que la recaudación alcance los 86.454 millones, un 4,9% más de lo recaudado en 2018 (siempre, según el avance de liquidación, todavía no hay cifras definitivas para el ejercicio recién terminado)
- IVA: los PGE incluirán una previsión de ingresos de 78.307 millones, un 11,7% más que en 2018.
- Sociedades: la recaudación subirá un 14,1%, 27.579 millones
- Impuestos Especiales: los PGE prevén un incremento del 11,8%, hasta los 23.057 millones de euros
- Otros ingresos tributarios: subirán, si se cumplen las expectativas del Gobierno, un 16,4%, hasta los 11.959 millones
Como vemos, en todas las figuras tributarias se prevén incrementos de la recaudación muy por encima de lo que podría esperarse de un crecimiento nominal del 3,8% del PIB. Sólo en IRPF la cifra de ingresos que plantean los PGE se acerca a ese nivel. Esto no quiere decir que no puedan subir los ingresos más de lo que sube el PIB: puede ocurrir, entre otras cosas porque es lo habitual en el sistema tributario español, que sube y baja más que la economía, lo que es un problema en momentos de recesión (la recaudación se desploma por encima del parón de la actividad económica) y permite un cierto margen en los de expansión. Pero, en este caso, lo que más llama la atención es la diferencia.
Para conseguir esa recaudación extra, Montero confía en algunos de los cambios fiscales que se introducen en el Presupuesto. En total, el Gobierno prevé unos ingresos de 5.654 millones por estos conceptos: tipo mínimo del 15% y limitación de exenciones en Sociedades (1.776 millones); Impuesto sobre Transacciones Financieras (850 millones); la tasa digital (1.200 millones); subida del IRPF a las rentas altas (328 millones); nuevos impuestos verdes (670 millones); subida del Impuesto sobre el Patrimonio (339 millones); limitación de pagos en efectivo (218 millones); lucha contra el fraude (610 millones).
Eso sí, hay que tener en cuenta dos aspectos relevantes. Por un lado, hay pequeñas rebajas fiscales que también reducirán los ingresos (aunque son mucho menores que las subidas). Hablamos de la reducción del 25 al 23% del IS para las pymes o la rebaja del IVA de algunos productos (higiene femenina, servicios veterinarios, libros electrónicos). Pero es que, además, algunas de las figuras tributarias nuevas todavía no están aprobadas y les espera un complicado trámite parlamentario. En este sentido, Montero ha explicado que el Gobierno maneja un colchón de 5.000 millones, derivado de un cambio en la recaudación del IVA.
Aquí hay que hacer un apunte técnico interesante. A pesar de la restricción en la senda de déficit, el Gobierno mantendrá el techo de gasto comprometido. ¿Cómo lo hará? Pues deshaciendo el cambio en el sistema de liquidación de IVA de las empresas, lo que aportará unos 2.500 millones más al Estado este año. En el ejercicio 2017, sólo se recaudó por este impuesto lo equivalente a once meses (diciembre se retrasó a 2018), aunque en las cifras de este artículo se ha obviado este hecho, para poder presentar una comparación homogénea. Ahora, se vuelve a la situación anterior, lo que supone que 2019 tendrá "13 meses" de IVA (diciembre de 2018 le cuenta a 2019 y diciembre de 2019, también). Esto implicará un incremento de los ingresos de 5.000 millones por IVA a repartir entre las comunidades autónomas y la Administración Central mientras llegan los ingresos de los nuevos tributos (si es que llegan).
La historia
También es cierto que Montero no está sola en sus previsiones de ingreso optimistas. En este punto, la ministra socialista sigue fielmente los pasos de su antecesor, Cristóbal Montoro. El político popular incumplió de forma reiterada sus compromisos de déficit. En todos los años en los que estuvo al frente de Hacienda excepto en el último ejercicio, los números rojos de las administraciones públicas fueron superiores a los pactados con Bruselas. El punto de partida de aquellos incumplimientos fueron unas previsiones de ingresos infladas. Tanto en lo que se refiere a los impuestos como a las cotizaciones, el Gobierno del PP presentó siempre cifras que luego no llegaron a alcanzarse.
Pero como vemos en el cuadro y en el gráfico, el Gobierno de Pedro Sánchez ha decidido ir mucho más allá. Para cumplir con las cifras presentadas este viernes, se necesitaría recaudar en impuestos un 8,3% más de lo previsto en los PGE de 2018 y, lo que es más importante, un 9,5% más que lo efectivamente recaudado en el pasado año. En ninguno de los últimos siete años, ni siquiera en los ejercicios con crecimiento económico por encima del 3%, se alcanzó esa cifra. A lo máximo a lo que se llegó fue a un incremento de los ingresos por impuestos del 6,4% en 2017. Ahora, con menos crecimiento, se pronostica un 50% más.
¿Y qué pasará si estas muy optimistas previsiones de ingresos no se cumplen? Pues hay dos opciones: o el Gobierno comienza a recortar esos gastos que ha prometido una y otra vez que no tocará; o España volverá a incumplir, una vez más sus obligaciones y promesas respecto al déficit público, como lleva haciendo, casi sin excepción, desde 2008.
Tensar la cuerda
Como vemos en la siguiente tabla, los Gobiernos españoles no han prestado demasiada atención a lo que pactaban con Bruselas. Y en cierto sentido puede decirse que han salido intactos a pesar de ello. Las amenazas de la Comisión nunca se han materializado en nada concreto más allá de algún tirón de orejas retórico.
Y no sólo es que hayan incumplido. Es que casi puede detectarse un patrón. En los años electorales, como 2015 (o 2019) las previsiones han sido más fantasiosas desde el punto de vista de los ingresos, al mismo tiempo que se hacía la vista gorda con los gastos, por ejemplo de ayuntamientos y comunidades. De todos los incumplimientos con el déficit del Gobierno de Rajoy, el más importante ocurrió en aquel 2015 con Autonómicas, Municipales, Europeas y Generales. En unos meses tenemos una contienda electoral en la que todos los partidos se juegan mucho y la tentación a hacer campaña con el Presupuesto siempre está presente. Así, los dos capítulos que más crecen son servicios sociales (un 38,6%) e inversión en infraestructuras (un 39,9%). Parece claro que habrá anuncios y medallas que ponerse en los próximos meses.
Por todo ello no es extraño que nada más llegar al Ministerio de Hacienda, Montero decidiera imitar a su antecesor y enviara a Bruselas una previsión de déficit, tanto para 2018 como para 2019 superior a la que estaba vigente en ese momento. De hecho, en el Cuadro Macroeconómico que se remitió a la Comisión en octubre, ya se reflejaba ese 1,8% de déficit para el conjunto de las administraciones que el Gobierno ha tratado de convalidar en el Congreso y el Senado. No lo ha conseguido y ha optado por tirar por la calle de en medio: si la ley obliga a una senda del 1,3%, se pone esa cifra y se retuercen las previsiones de ingresos lo que haga falta para cumplir con la misma. Dentro de doce meses, a ver quién se acuerda del Cuadro Macro o de lo que decían los PGE. Claro que también habrá quién piense si tienen sentido las leyes que fijan el techo de gasto o el objetivo de déficit: se habla mucho sobre el tema y ocupa minutos en radios y teles, pero al final la sensación que queda es que el ministro de Hacienda tiene mucho margen para hacer lo que necesite. Cuando hace falta, las cifras se estiran como un chicle.
En esta cuestión, los ministros de Hacienda, desde Elena Salgado a María Jesús Montero, pasando por Cristóbal Montoro, han tenido la misma actitud: tensar la cuerda al límite. ¿Y cuál es el problema si en Bruselas tragan? Pues que llega un momento en el que la cuerda puede romperse.
Desde el año 2010, España se financia en los mercados con ayuda. No sólo España, también Italia, Portugal o Grecia. Esa ayuda es la que se deriva del apoyo, implícito o explícito del BCE y del resto de los socios de la Eurozona. Cuando vemos lo ocurrido con la prima de riesgo italiana en los últimos meses, no podemos olvidar el desencuentro entre la Comisión y el Gobierno de la Liga Norte y el M5S. Hay dos factores detrás del encarecimiento de la financiación del Estado italiano: por un lado, la irresponsabilidad fiscal de su nuevo Ejecutivo, que amenaza con disparar el déficit; por otro, su enfrentamiento con Bruselas, que amenaza con dinamitar las relaciones dentro de la Eurozona. Los dos importan (y mucho) a los inversores: el primero porque apunta a la solvencia del país entendido de forma aislada y el segundo porque les indica qué opciones habría de que llegara el Séptimo de Caballería al rescate si las cosas se ponen feas de verdad.
Hasta ahora, España ha sido muy irresponsable en las cifras, pero sumisa en el discurso. Desde Madrid se han ignorado los compromisos una y otra vez; aunque se ha hecho con buena cara y mejores palabras (las que ponen, en las reuniones del Eurogrupo, Luis de Guindos y Nadia Calviño, dos técnicos con muy buena prensa en Bruselas). La primera pregunta es cuánto durará la paciencia de nuestros socios comunitarios. Y la segunda es qué ocurrirá, en los mercados y en los despachos de Bruselas, si una nueva crisis de confianza vuelve a golpear la Eurozona. ¿Serán tan comprensivos como en 2010 y 2012? ¿Qué margen tiene España, ahora con una deuda pública cercana al 100% del PIB? Son preguntas con una respuesta complicada. Por ahora, sin embargo, el Gobierno tiene una excusa: sus PGE 2019 se ajustan sobre el papel al 1,3% del PIB de déficit comprometido. Eso sí, de dónde saldrán los ingresos que justifican esa cifra, esto no está tan claro.