A los líderes nacionalistas catalanes les ha salido esta semana un aliado inesperado: Cristóbal Montoro. El ministro de Hacienda aseguraba el lunes, en las páginas de El Mundo, que ni un euro de dinero público se había usado para el referéndum del pasado 1 de octubre. Al instante, los portavoces independentistas comenzaban a hacerse eco de la noticia y a señalar una evidencia: si esas declaraciones son ciertas, la acusación de malversación del juez Pablo Llarena tiene muy poco recorrido.
No es la primera vez que sus caminos se cruzan. En los últimos seis años, la relación de Montoro con los políticos nacionalistas ha sido de amor y odio. O, mejor dicho, de odio en las declaraciones, con mutuas acusaciones, amenazas y desplantes; pero de bastante más cariño en los hechos.
Por ejemplo, la financiación autonómica que José Luis Rodríguez Zapatero pactó, de forma bilateral, en 2009 con ERC teóricamente tenía fecha de caducidad en 2014. Y uno de los grandes compromisos del PP era aprobar un nuevo modelo, que terminase con las injusticias del actual (y que, también, fuera más claro y transparente). Ya no. En junio de aquel 2014, de forma sorpresiva, Montoro anunció en un Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) que no propondría "una discusión que genere más agravios o enfrentamientos entre las regiones o con el Gobierno". Metió el proyecto de reforma en un cajón… y ahí sigue.
Y no sólo es que no se haya aprobado esa nueva financiación. Si hubiera que destacar dos medidas que definan la relación financiera entre el Gobierno central y las comunidades autónomas durante el mandato de Mariano Rajoy y su ministro de Hacienda, probablemente las escogidas serían la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) y los mecanismos extraordinarios de financiación para las regiones (lo que se conoce como el FLA, por el primero que se puso en marcha, aunque luego ha habido otros, con otros nombres). Pues bien, en la aplicación de una y otra, la Generalidad catalana ha salido bastante bien parada.
Se suponía que el primer instrumento, la LOEPSF iba a suponer un antes y un después en la actitud de los gobiernos regionales respecto al déficit público. A partir de abril de 2012, cuando se aprobó, el Ministerio impondría límites y objetivos anuales que las comunidades tendrían que cumplir. Si no lo hacían, aseguró el ministro cuando presentó aquella ley, comenzarían a aplicarse los preceptos correctivos y coercitivos previstos en la norma, que podían llegar, incluso, a la intervención de las instituciones autonómicas por Hacienda, que controlaría de esta forma, directamente, todos los pagos de la administración regional (es decir, lo que se hace desde el pasado septiembre en Cataluña, una vez que el desafío independentista traspasó todos los límites y puso al país al borde de la ruptura).
En la misma línea, los mecanismos extraordinarios de financiación (los conocidos como FLA, por el Fondo de Liquidez Autonómica, aunque ya decimos que las cifras totales que se ofrecen agrupan también otros programas) se suponía que iban a ser otra herramienta en manos de Hacienda para controlar a las autonomías. Varias de las regiones españolas vieron cerrado su acceso a los mercados a partir de 2010-2012. Aquello derivó en algunas iniciativas poco sostenibles desde un punto de vista financiero (como los llamados "bonos patrióticos") y al final intervino Hacienda: desde 2012, es el Estado el que acude a los mercados a financiar el déficit autonómico y luego reparte lo conseguido a las regiones que lo solicitan. De hecho, ahora mismo el Gobierno central ya es el principal acreedor de sus autonomías.
La principal consecuencia es que el coste de esa financiación a través del Tesoro español es mucho más bajo que el que habrían tenido que soportar las comunidades autónomas si hubieran tenido que vender sus propios bonos o letras. De hecho, en los peores momentos de la crisis de deuda pública, algunas regiones quizás no lo habrían conseguido por mucha rentabilidad que hubieran ofrecido. Por lo tanto, las regiones han podido gastar más y mantener un déficit más elevado del que habrían tenido sin esta ayuda. Y Hacienda calcula que se han ahorrado casi 28.500 millones de euros en este tema y prevé un ahorro total de 51.900 millones cuando en 2027 termine el programa.
Como apuntamos, estas son las dos grandes medidas (LOEPSF y FLA) puestas en marcha para controlar a los ejecutivos regionales, entre otras cosas porque el Gobierno cree que buena parte del descontrol del déficit de los años de Zapatero se originó ahí. Una y otra se basaban en la lealtad institucional. Por ejemplo, el FLA se vendió desde Moncloa casi como una obligación del Estado (acudir al rescate de unas administraciones que, no lo olvidemos, también son Estado) y como un medio de control (para tener acceso a esa financiación habría que cumplir a rajatabla con las exigencias de Hacienda).
¿Lealtad?
El problema es que con los políticos independentistas esa lealtad sólo ha sido de ida, pero no de vuelta. Y no hablamos sólo del órdago político que terminó con la Generalidad catalana intervenida y varios de sus dirigentes en la cárcel o fugados en el extranjero. En el plano económico, el período 2012-2018 ha visto una sucesión de incumplimientos por parte del Gobierno regional. Eso sí, sin demasiadas consecuencias. Son los otros favores de Montoro a los nacionalistas, que pueden resumirse en los siguientes tres cuadros:
Como vemos, Cataluña ha incumplido año tras año en lo que tiene que ver con el déficit público. Sólo en el último ejercicio (en el que, recordemos, la economía creció por encima del 3% y los últimos cuatro meses la administración regional estuvo dirigida desde Madrid) llegó, por los pelos, al objetivo marcado. De 2013 a 2016 ni siquiera se acercó. Ya no es sólo que superara el límite impuesto (algo que también hicieron otras regiones, aunque no todas), es que además estuvo siempre por encima de la media de las CCAA. De hecho, en algún año, como 2015, fue la región que presentó un mayor agujero. ¿Tuvieron consecuencias todos estos incumplimientos? Pues, hasta que en septiembre de 2017 la situación política se hizo insostenible, no demasiadas. Tanto con Cataluña como con el resto de las regiones incumplidoras, todas aquellas amenazas y advertencias de 2012, cuando se aprobó la LOEPSF quedaron en bastante poco.
Y no es sólo que se mirase para otro lado con el déficit. Como vemos en este cuadro, mientras la Generalidad incumplía de forma reiterada sus compromisos, era rescatada por el Gobierno central. Hacienda ha estado financiando a la administración que amenazaba con romper el Estado. Cataluña tiene aproximadamente el 16% de la población y el 19% del PIB de España, pero acumula casi el 33% de los préstamos de esos mecanismos extraordinarios de financiación.
Aquí hay que hacer un apunte. El planteamiento original del Gobierno tiene sentido: las comunidades autónomas son Estado y la quiebra de una región o su incapacidad para financiarse tendría consecuencias muy graves para sus ciudadanos y también para el resto de España. Se puede discutir si ese rescate del Tesoro no genera incentivos perversos o si no hay otras formas de conseguir el objetivo final (que los servicios públicos no sufran por la mala gestión del Ejecutivo regional). Pero lo que está claro es que es un mecanismo que, como decíamos antes, está basado en la lealtad institucional: te ayudo y, a cambio, cumples mis condiciones. ¿De verdad, en algún momento de los últimos seis años, ha creído el Gobierno de Mariano Rajoy que la Generalidad se comportaba con lealtad institucional? ¿Para qué han servido esos fondos que el Tesoro español ponía a disposición de la administración regional? Esas son las preguntas sin respuesta de los famosos mecanismos de financiación.
Porque, además, es complicado culpar de todo a la crisis. Como vemos en el siguiente cuadro, la deuda autonómica catalana se ha disparado en la última década mucho más que la media del resto de las regiones. Según el observatorio de deuda de la AIReF (con datos actualizados hasta marzo), Cataluña es la tercera comunidad con una deuda pública regional más elevada respecto a su PIB y la primera en deuda por habitante. Y eso a pesar de todas las ayudas del Estado de las que ya hemos hablado y que se resumen en un dato: el Estado posee 71% de la deuda de la Generalidad (frente a un 58,4% de media para las demás CCAA; aunque también es cierto que no es la región con la cifra más elevada).
En resumen, la imagen que se saca de estas tablas es la de una administración regional que no cumple con las exigencias del Gobierno central, que desprecia las obligaciones que éste le impone y que no sólo no ha sido penalizada, sino que es una de las principales beneficiarias (en términos absolutos, la que más y con diferencia) de las ayudas que este mismo Gobierno ha puesto en manos de las regiones más derrochadoras y que han generado las quejas de los Ejecutivos autonómicos que sí han mantenido el control de sus cuentas públicas. No sabemos lo que pasará en lo que respecta a la situación procesal de Oriol Junqueras y del resto de los procesados, si al final Montoro tendrá que ir a declarar como testigo de la defensa o si convencerá a Llarena de sus argumentos. Desde luego, como puede verse en las cifras, no sería la primera vez que, desde 2012, desde Hacienda llega un cable (hasta ahora ha sido sobre todo financiero) al que puedan asirse.