Las autonomías españolas gastan mucho, pero recaudan poco. Y sí, la crisis les ha obligado a reducir algo estos gastos, pero mucho menos de lo que los incrementaron durante la burbuja. Además, el sistema no ha conseguido sus objetivos principales: la convergencia de rentas entre regiones ricas y pobres, incrementar la cohesión o reducir las eternas luchas políticas entre los gobiernos autonómicos y el central. Cuarenta años después del inicio de su implantación, parece claro que el modelo necesita de una profunda revisión.
Más allá de las luchas que siguieron a su creación y al boicoteo de los diferentes partidos, lo cierto es que la Comisión del Congreso que puso en marcha el PSOE para la revisión del sistema autonómico está dejando algunas propuestas e intervenciones interesantes. Sin embargo, está pasando desapercibida, con un perfil muy bajo en los medios que no se corresponde con el nivel de sus participantes.
Hace unos días, el 28 de febrero, era el turno de José Luis Escrivá, el presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Su planteamiento fue, no podía ser de otra manera, más económico y técnico que político. Y quizás por eso dejó un buen puñado de datos, gráficos y apuntes sobre el modelo institucional que los españoles se dieron hace cuatro décadas. Hay muchas pistas en estas cinco imágenes para comenzar a desliar el embrollo autonómico.
Cinco imágenes
1. Convergencia
Como puede verse en el primero de los gráficos, sí se ha producido un cierto nivel de convergencia entre las regiones más pobres y las más ricas. Eso sí, en la presentación la AIReF recuerda que esta convergencia ha sido "modesta" en comparación con otros países descentralizados, como Alemania o Austria. Si queremos ver el vaso medio lleno, podríamos apuntar a que lo hemos hecho mejor que Francia o Italia, donde las diferencias de renta entre regiones o se han reducido de forma más lenta o incluso, como en el país transalpino, se han incrementado.
2. Gastos
En nuestro país existe una eterna discusión (a veces un tanto absurda en términos prácticos) acerca de si somos o no un Estado federal. Cada uno tendrá su respuesta, pero lo cierto es que, como puede verse en el gráfico sobre los gastos de las administraciones territoriales en los países ricos de la UE, el nuestro es uno de los más descentralizados de la Unión. De hecho, si sólo miramos el gasto regional, encabezamos la tabla junto a Bélgica.
En realidad, si le preguntásemos al español medio, quizás pensaría que la proporción de gasto en manos de las regiones es incluso más elevada. Y en cierto sentido, así es: la administración central tiene el control de una serie de partidas presupuestarias, como las pensiones o las prestaciones por desempleo, que no son servicios públicos en sentido estricto, sino transferencias. Si no contamos estas transferencias (y otras como subvenciones o ayudas a determinados sectores) y sólo atendemos a los bienes prestados por las administraciones públicas a los ciudadanos, las regiones superan con mucho a la administración central, que apenas ha quedado reducida a temas de seguridad (interior y exterior) y algunos servicios generales.
Volviendo al gráfico, merece la pena detenerse en un tema relevante, aunque en nuestro país no suele estar presente en el debate público. En España, se habla mucho de descentralización, competencia entre administraciones, eficiencia en la gestión de los servicios públicos o proximidad al ciudadano. Pero siempre se plantea esta cuestión como una lucha Administración central vs Autonómica. Como si la descentralización terminase en las consejerías regionales. Como vemos en la imagen superior, en algunos de los países más ricos, eficientes y competitivos de Europa hay más descentralización que en el nuestro. Los mejores ejemplos son Dinamarca o Suecia. Eso sí, la gestión del gasto y los servicios públicos está centrada en los ayuntamientos y otras entidades locales, no en las regiones.
3. Ingresos
Debería ser la otra cara de la moneda del epígrafe anterior, pero no es así. Los gastos sí están controlados por las regiones, pero no así los ingresos. De esta manera, mientras que en Alemania más del 90% del gasto de las administraciones subnacionales está cubierto con ingresos que dependen de estas mismas administraciones, en España apenas alcanzan el 50%. Esto genera distorsiones de dos tipos: por un lado, el incentivo es perverso, a gastar más y luego pedir al Gobierno central que incremente las transferencias. Por otro, es el combustible que alimenta buena parte del victimismo: cuando un Gobierno regional abre un hospital (gasto) es por lo mucho que se preocupa de sus ciudadanos; cuando tiene que recortar una partida es porque desde Hacienda quieren castigar a su región.
Además, en este tema de los ingresos no sólo importa el porcentaje, sino la forma. Como veremos luego, una de las críticas de la AIReF al actual modelo se basa en la falta de transparencia y en la arbitrariedad del sistema de financiación. Es decir, un esquema en el que el Gobierno lo recauda todo y luego entrega parte a las entidades subnacionales puede funcionar (por ejemplo, Dinamarca, el país más descentralizado en gasto está entre los menos descentralizados en ingresos) pero requiere que las reglas sean claras y que lo que recibe cada una de esas entidades sea conocido y no sometido a negociación permanente.
4. La demagogia de los recortes
Aunque no tiene que ver directamente con la discusión sobre la organización institucional y el reparto de gastos e ingresos, sí es interesante echarle un vistazo a la siguiente tabla. Muestra la evolución del gasto en las grandes partidas controladas por las comunidades autónomas entre 2002 y 2016. Como vemos, sí se han producido recortes desde 2009, como por otro lado era inevitable en un país sumido en una crisis tan profunda como la que ha sufrido España. Lo contrario no habría tenido ningún sentido: por qué el sector público iba a estar al margen del ajuste que el conjunto del país ha tenido que afrontar. Porque, además, hablamos de un sector público que disparó sus gastos durante la burbuja. De hecho, como puede verse en la tabla, el incremento entre 2002 y 2009 fue mucho más elevado que la reducción del gasto que se produjo a partir de este último año. Sólo en la partida de "gastos de inversión" hay una reducción real entre 2002 y 2016. En el resto (educación, sanidad, servicios sociales), el gasto per cápita ha aumentado, aunque no sea tan elevado ahora como lo fue en los momentos previos al estallido de la crisis.
5. Déficit e incumplimientos
Desde 2009 las comunidades autónomas han incumplido el objetivo de estabilidad en 91 ocasiones (y eso sin contar los incumplimientos de la regla de gasto entre 2014 y 2016). Parece claro que los castigos del Ministerio o no son creíbles o son tan leves que merece la pena arriesgarse a los mismos a cambio de ignorar los límites de déficit. ¿El problema? El mensaje que se manda a los gobiernos regionales que sí cumplen y los incentivos que se generan a futuro.
El resumen
Al final, la imagen que queda es la de un sistema en el que toda la descentralización se detiene a nivel autonómico, con muy poco margen de actuación y decisión para los órganos locales. Además, las reglas no están claras lo que provoca una continua negociación política entre el Gobierno central y cada uno de los regionales (negociación bilateral, muy a menudo). Un modelo que, además, dificulta que los ciudadanos no sepan quién es responsable de qué, lo que abre la puerta a la demagogia y el victimismo de todas las partes: siempre se puede echar la culpa de lo que salga mal a la otra administración y apuntarse uno todo lo que haya funcionado correctamente. No es extraño que la AIReF reclame "un marco normativo que detalle y clarifique la distribución de competencias".
Y todo ello por no hablar de los costes económicos de una legislación redundante (o, todavía peor, contradictoria) y de unas competencias que se solapan y obligan al ciudadano a cumplir con varias administraciones para conseguir su propósito. Por cierto, un tema éste que genera muchísima inseguridad jurídica (es casi imposible, incluso para los implicados, conocer todas las normas que se les aplican) y pone en riesgo la unidad de mercado.
¿Es el sistema autonómico la única forma de organizar desde un punto de vista administrativo el país? En teoría, no; en la práctica, ahora mismo se antoja imposible prescindir de este nivel. Ninguno de los grandes partidos lo plantea y es cierto que los costes y las tensiones que surgirían hacen que sea casi impensable. Pero más allá de eso y de lo que cada uno piense acerca de cómo se ha desarrollado (y acerca del papel de los políticos autonómicos y de su deslealtad para con el Estado que les otorga la legitimidad), parece claro que tiene numerosos aspectos en los que hay mucho margen de mejora.