Que la concesión y adjudicación de obra pública es un campo abonado para la corrupción política no es ninguna novedad. De hecho, es uno de los grandes problemas estructurales que padece España desde hace tiempo. El último ejemplo lo constituye la Operación Lezo que ha tenido lugar esta semana a raíz del presunto fraude cometido en el Canal de Isabel II, pero cuya investigación se ha extendido también a otras empresas.
La Unidad Central Operativa (UCO) de la Guardia Civil registró las sedes centrales en Madrid de la constructora OHL, la tecnológica Indra o la gestora de torres de control aeroportuaria Saerco, entre otras compañías, en el marco de las investigaciones sobre supuesta financiación ilegal del PP en Madrid que sigue en una pieza separada el juez de la Audiencia Nacional Eloy Velasco. Entre otras actuaciones, la Guardia Civil detuvo el viernes al consejero de OHL Javier López Madrid por el supuesto pago de comisiones.
Pero no es la única. Otras cuatro grandes constructoras, Acciona Infraestructuras, Dragados, Sacyr y San José, también están siendo investigadas por un presunto desvío de fondos públicos de ADIF en las obras del AVE a Murcia. Asimismo, el caso de las comisiones del 3% en la adjudicación de obras públicas en Cataluña por parte de la antigua Convergència y sus fundaciones también ha afectado a numerosas e importantes compañías del sector. Y estos son sólo algunos de los escándalos más sonados y recientes.
No se trata, pues, de un fenómeno aislado y puntual, ni mucho menos. Pese a ello, el ministro de Fomento, Íñigo de la Serna, cree que las detenciones de empresarios y de políticos, como el expresidente de la Comunidad de Madrid Ignacio González, no minan el "prestigio" de la obra pública española. Sin embargo, una cosa es que las constructoras españolas destaquen por su liderazgo a nivel internacional y otra muy distinta que la corrupción en materia de infraestructuras no constituya un problema importante en España.
Los contratos públicos, nido de corrupción
Tal y como denuncia Transparencia Internacional España, "el mercado de los contratos públicos es donde existen mayores tentaciones y ofrecen más oportunidades a la corrupción en los distintos ámbitos de las actividades del sector público". Dicha ONG estima que, en promedio, "el 10% del gasto en contrataciones públicas se desperdicia en corrupción y soborno", mientras que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) estima que la obra pública en España sufre un sobrecoste equivalente al 4,6% del PIB por culpa de la corrupción y la ausencia de un eficiente proceso de licitación.
Dado el volumen de dinero que maneja la inversión pública, el tamaño de las mordidas no es menor. Así, a pesar de que la crisis ha reducido de forma sustancial el presupuesto destinado a obras e infraestructuras, su cuantía supera los 100.000 millones euros al año (10,4% del PIB en 2015), proporcionando empleo a casi un millón de trabajadores.
El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora Transparencia Internacional clasifica al gobierno y al sector público de 168 países teniendo en cuenta aspectos como la transparencia en la información pública, el gobierno abierto, la rendición de cuentas o los niveles de integridad en la prestación de servicios públicos. En el año 2015, España ocupó la posición 36 de la escala mundial, muy por detrás de la mayoría de los países europeos:
Ahora bien, ¿cuáles son sus causas? ¿Por qué la contratación pública en España es más corrupta que en otros países desarrollados? Según un reciente informe elaborado por la consultora internacional EY sobre esta materia, elsistema de contratación padece graves problemas relacionados con la falta de transparencia e ineficiencia en la adjudicación y ejecución de obras, cuyos ejes se resumen a continuación.
Inseguridad jurídica y arbitrariedad política
La dispersión normativa, la ausencia de unidad de mercado y las modificaciones legales con carácter retroactivo dan lugar a un "escenario de gran inseguridad jurídica". Además, existen diferentes parámetros de exigencia en el cumplimiento de principios básicos, según las administraciones y organismos públicos de los que se trate, para la existencia de una competencia efectiva, como los relativos a la publicidad y concurrencia.
También existe una gran fragmentación, ya que la publicación de los anuncios de licitación no está centralizada -cada órgano emite sus propios perfiles- y, aunque la publicidad de los contratos debería recogerse en la Plataforma de Contratación del Sector Público, "la transparencia no está totalmente garantizada en tanto que los poderes adjudicadores que no reúnen el carácter de administración pública solo tienen obligación de publicar sus contratos no sujetos a regulación armonizada en su perfil", advierte el informe.
"Fruto de esta situación, existe un alto grado de divergencia -rayando en la arbitrariedad- en la aplicación de las normas de contratación por parte de los poderes públicos". La combinación de inseguridad jurídica y arbitrariedad política es la receta idónea para el surgimiento de corruptelas y el consiguiente cobro de comisiones por parte de los responsables públicos.
"Se trata de una sensación típicamente presente cuando existe un problema de calidad normativa. Ejemplos de esta situación pueden observarse en la dispar selección de requisitos de solvencia técnica y económica exigidos para procedimientos de contratación sustancialmente iguales; en el establecimiento y aplicación de criterios de valoración muy diferentes en supuestos análogos, etc", añaden los expertos del EY.
Falta de transparencia
Otro de los aspectos importantes es la falta de transparencia que acompaña a todo el proceso de contratación, desde la adjudicación y la tramitación del mismo a la ejecución de la obra o la resolución de los conflictos que puedan surgir.
"La transparencia en el proceso de contratación pública en el caso español es una de las principales áreas de mejora señaladas por los agentes consultados". Algunos de los signos de esta falta de transparencia son, por ejemplo, la escasa información disponible acerca de los contratos de obra pública (en comparación con las políticas de apertura total en este ámbito en otros países desarrollados), la ausencia de planificación a largo plazo, la ausencia o insuficiencia de mecanismos efectivos de resolución de dudas durante el plazo de presentación de ofertas y la ausencia o insuficiencia de una explicación o justificación a los licitadores sobre la valoración de la oferta…
Y esta opacidad no hace otra costa que reforzar el grado de arbitrariedad política que existe en España para amañar contratos a cambio de mordidas.
España, a la cola de los países desarrollados
En base a estos y otros defectos, el estudio de EY divide el proceso de contratación en cuatro grandes fases (Planificación, Actuaciones preparatorias, Adjudicación y el capítulo relativo a la Ejecución, modificación y extinción del contrato), con sus correspondientes parámetros, y evalúa su calidad y valoración en distintos países (Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y Suecia; Australia, Canadá, Chile y Estados Unidos). El resultado no puede ser más desalentador, ya que "la posición de España es, en todos los casos, muy inferior a la del resto de jurisdicciones estudiadas, situándose de manera sistemática en el último lugar"
1. Planificación y transparencia
Entre otros problemas, destaca la falta de linealidad en los volúmenes de inversión pública anual impide una adecuada planificación de los recursos por parte del sector privado que desarrolla las obras; la ausencia de participación del sector privado y de la sociedad en la planificación de las inversiones; la insuficiencia de evaluación y seguimiento en la ejecución de los planes; la inexistencia de coordinación entre los diferentes niveles de la administración para el desarrollo de una estrategia coherente; la inexistencia de estudios de viabilidad y de coste-beneficio de los proyectos…
2. Actuaciones preparatorias, publicación y presentación de las ofertas
Esta fase es clave y, sin embargo, sufre importantes deficiencias por culpa de la fragmentación normativa y la inexistencia de prácticas estandarizadas y guías, lo cual afecta a la selección de la modalidad de contrato más adecuado, a la estimación de su coste, al análisis coste-beneficio cuando se trata de una concesión y, en definitiva, "a los aspectos más críticos para garantizar el correcto desarrollo de las obras que se quieran contratar dentro de los plazos y costes previstos".
Asimismo, otro de los problemas típicos es la ausencia de comunicación al mercado de los proyectos hasta el momento de información pública, ya que la documentación preliminar y los borradores no se ponen a disposición del sector, a diferencia de lo que sucede en otros países. Tampoco existen procesos de precalificación de licitadores que permitan seleccionar a los mejores contratistas para, posteriormente, aplicar baremos objetivables cuantitativamente (esencialmente el precio), garantizando que los seleccionados podrán desarrollar adecuadamente las obras.
Asimismo, más allá del precio, los criterios de valoración que dependen de los "juicios de valor" del organismo contratante no se desarrollan con detalle en los pliegos, en cuanto a su ponderación y a sus criterios de evaluación, lo cual redunda, una vez más, en una amplia discrecionalidad política a la hora de adjudicar los contratos.
Y, por último, es habitual que los plazos que se otorgan para la presentación de las ofertas coincidan con los mínimos legales en un intento de acelerar el proceso que puede tener consecuencias muy negativas, al no permitir el tiempo necesario para el estudio y preparación de ofertas de elevada calidad.
3. Adjudicación del contrato
Los operadores del mercado en España perciben esta fase como una de las de mayor indefensión, a diferencia de otros países, donde existe mayor conformidad y confianza en relación con la fase de adjudicación de los contratos.
En España, es más habitual que se adjudiquen contratos con precios anormalmente bajos, que, sin embargo, luego son modificados al alza durante el transcurso de las obras mediante los tradicionales desvíos y sobrecostes.
4. Ejecución, modificación y extinción del contrato
Por último, una vez adjudicada la obra, España también se caracteriza por los retrasos y la paralización de la ejecución como consecuencia de la la modificación de los contratos, la falta de claridad a la hora distribuir los riesgos entre las partes para evitar discrepancias posteriores, el importe de las compensaciones y, sobre todo, la frecuencia con la que se acude a la vía judicial para dirimir disputas, con los consiguientes costes y demoras.
Las constructoras españolas gozan de un gran prestigio, tanto dentro como fuera de España, sin duda, pero las graves deficiencias y los numerosos escándalos asociados a la obra pública por culpa de la opacidad y la amplia arbitrariedad política convierten a este sector en el principal núcleo de corrupción en España, junto al urbanístico, que se rige por licencias municipales y autonómicas.