443.133,33 millones. Ésa es la cifra de gasto total consolidado de los Presupuestos Generales del Estado para 2017. Probablemente muchos españoles la hayan visto publicada estos días y se pregunten a dónde va a parar todo ese dinero. Y de dónde sale. Así Cristóbal Montoro hablaba la semana pasada, tras el Consejo de Ministros en el que se presentaban las grandes cifras del PGE-2017, de los 153.852 millones de Presupuesto del Estado. Y claro, eso se encuentra muy lejos de 443.000. Incluso sumando los 145.000 millones de la Seguridad Social no se alcanzan los 318.443,7 millones de gasto no financiero que se suelen usar como medida real del gasto de estos PGE.
No es sencillo bucear en los libros amarillo, rojo o verde que publica Hacienda. Hay miles de tablas, cuadros, datos… Incluso para los expertos en la materia puede ser todo un reto. Esperemos que éste sea un primer paso para que cada uno pueda hacerse una composición de lugar más o menos precisa. El que necesite más detalles no tiene más que ir a la web de los PGE-2017 y ponerse a buscar la partida que le interese. Le deseamos suerte.
Tal y como hicimos el pasado año, éste es un intento por aclarar las cifras más importantes. Nos apoyaremos tanto en el Libro Amarillo (LA) como en el Informe Económico y Financiero (IEF) con el que Hacienda acompaña el proyecto presenta Hacienda.
Gasto financiero y no financiero
Quizás lo más sencillo sea comenzar con el cuadro de gasto total consolidado, que suma un total de 443.133 millones de euros (a veces hay pequeñas diferencias entre unos cuadros y otros por efecto de los redondeos):
- 88.022 millones corresponden a los pasivos financieros, deuda que vence en 2017 y hay que refinanciar (no es gasto en sentido estricto, sino deuda que vence, se paga y se vuelve a emitir)
- 36.667 millones son de activos financieros, de los que 34.396 corresponden al Estado y 2.262 a la Seguridad Social (con algunos restos para organismos autónomos). Básicamente, hablamos del crédito que el Estado asume y entrega a diferentes fondos (FLA, ...). Se supone que no es gasto en sentido estricto, sino préstamos que se recuperarán. Por eso, no va a déficit, aunque sí se acumula como deuda.
Tras quitar estos dos conceptos, lo que quedan son los 318.443,7 millones de gasto puro. Es la cifra de gasto no financiero, la que se suele utilizar para determinar si hay incremento de gasto en los PGE de cada año (en esta ocasión, esta cifra total sube un 1,3% respecto al proyecto de PGE de 2016).
Los PGE dividen este gasto en cuatro apartados en función del tipo de ente que lo ejecute:
- 153.854 millones de gasto disponible no financiero del Estado
- 146.734 millones para la Seguridad Social
- 39.018 millones para los organismos autónomos
- 7.307 millones para el resto de las entidades del sector público estatal
- Como vemos, sumando los cuatro conceptos anteriores nos sale un resultado de 346.913 millones de gasto no financiero total. Nos sobran 28.469 millones: son transferencias internas que deben restarse del total porque son gastos que se han imputado en dos administraciones. Por ejemplo, si el Estado hace una transferencia al Servicio Público de Empleo, ésta figurará como gasto para los dos organismos, por lo que hay que restarla en la suma total de gasto no financiero.
Seguridad Social y otros entes
Con los grandes números en la cabeza, el siguiente paso es detallar cómo se dividen cada una de esas partidas dentro de estos entes:
1. Seguridad Social (pag. 233 LA): la gran partida del gasto de la Seguridad Social es la que se denomina "transferencias corrientes". Son 138.550 millones de euros que se dirigen casi en su totalidad al pago de prestaciones (el resto del Presupuesto del organismo se va en activos financieros, gastos de personal, gastos corrientes de bienes y servicios, inversiones reales...).
Estas transferencias corrientes se dividen de la siguiente manera:
- 122.777 millones para pensiones contributivas
- 2.320 millones para pensiones no contributivas
- 6.986 millones para incapacidad temporal
- 2.450 millones para permisos de maternidad y paternidad
- 1.531 millones para prestaciones familiares
- 1.267 millones para atención a la dependencia
- 1.218 millones para otras transferencias
Los 122.777 millones de gasto en pensiones contributivas de la Seguridad Social se dividen así:
- 86.808 millones en pensiones de jubilación
- 12.463 millones en pensiones de incapacidad
- 21.369 millones en pensiones de viudedad
- 1.835 millones en pensiones de orfandad
- 302 millones en pensiones en favor de familiares
2. Organismos autónomos (pag. 195 LA): según la definición que encontramos en los propios PGE, son organismos que "se rigen por Derecho administrativo" y tienen encomendada la realización de la "ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de las actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos". Su Presupuesto total asciende a 39.133 millones (39.017 millones de gasto no financiero que apuntamos anteriormente y 116 millones en operaciones financieras).
En este apartado hay todo tipo de organismos, desde el Servicio Público de Empleo, con un Presupuesto de más de 23.994 millones, hasta el Instituto Geológico y Minero, con apenas 24 millones de euros.
En el siguiente cuadro, página 197 del LA, está el detalle de cómo se distribuye el Presupuesto en estos organismos autónomos:
3. Agencias estatales y otros organismos públicos consolidables (pag. 207 del LA): de nuevo, acudiendo a la definición incluida en el libro amarillo, vemos que las agencias estatales son "entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas". Hablamos de órganos como el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, la Agencia Estatal de Meteorología o el Boletín Oficial del Estado. En total, estas agencias tienen 1.902 millones de gasto no financiero presupuestado.
Además, existe ese cajón de sastre que se denomina "otros organismos públicos" y que recoge el resto de entes que "forman parte del sector público administrativo estatal y cuyos presupuestos, por tener carácter limitativo, se integran en los Presupuestos Generales del Estado consolidados". En esta categoría entra la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la AEAT o el Instituto Cervantes. El gasto total asciende en este caso a 5.405 millones.
Eso sí, quedan fuera del cuadro general consolidado de los Presupuestos otras entidades del sector público estatal como las empresas públicas (Adif, Renfe o las entidades del Grupo Sepi, entre otras). Todo esto no quiere decir que no puedan recibir aportaciones presupuestarias, que sumarán más de 3.758 millones vía transferencias en 2017.
El gasto del Estado
Dejamos para el final las cifras más ruido hacen. Hablamos de los 153.853 millones de gasto no financiero de la Administración Central del Estado (pag. 148 del LA). El Gobierno ha querido centrar buena parte de su discurso en este capítulo, que cae un 3,3% respecto al Presupuesto inicial de 2016.
Eso sí, nunca hay que perder de vista que esta cantidad apenas supone un 34,7% de los 443.133 millones de gasto total consolidado con los que empezábamos nuestro desglose o el 48% de los 318.443 millones de gasto no financiero.
- 1.818 millones son para los Programas Especiales de Armamento de Defensa. Hacienda los excluye en la mayoría de los cuadros del PGE, porque por cuestiones contables no tienen efecto en el déficit de 2017 (lo apuntamos aquí por aclarar este tema, ya que en muchas de las tablas de gasto del Estado aparece como gasto total 152.034 millones)
- 37.578 millones para financiación territorial. Este dinero se divide en cuatro partidas: sistemas de financiación (33.698 millones), Fondo de contingencia (2.367 millones), Fondos de Compensación Interterritorial (582 millones) y otros (931 millones)
- 32.171 millones van destinados al pago de intereses de la deuda
- 13.250 millones van a la partida de Relaciones Financieras con la UE. En el lado de los ingresos también habrá una línea con el dinero que llegue de Bruselas y que en buena parte compensa este gasto
- 13.994 millones para clases pasivas (pensiones y ayudas que paga el Estado a determinados colectivos)
- 367,86 millones para los órganos constitucionales. Aunque son muy llamativos desde el punto de vista de los medios de comunicación, se llevan unos pocos cientos millones de euros. Hablamos de Casa del Rey (7,8 millones), Cortes Generales (207 millones), Tribunal de Cuentas (62 millones), Tribunal Constitucional (23,5 millones), Consejo de Estado (11 millones) y Consejo General del Poder Judicial (56 millones)
- 54.674 millones en gasto ministerial
Los ministerios
Como vemos, a los ministerios les queda un total de 54.673 millones. Son 3.500 millones menos de los 58.164 millones que había en los PGE de 2016, pero sólo 187 millones menos de los 54.860 millones de gasto realmente ejecutado.
Según las cuentas de Montoro, incluso a esta cifra habría que quitarle las aportaciones al Servicio Público de Empleo Estatal, al Fogasa o a la Seguridad Social. De esta forma, el llamado "gasto no financiero de los Ministerios" se quedaría en 39.598 millones. En todos estos años, cuando Cristóbal Montoro ha hablado de austeridad casi siempre se refería a esta última cifra, porque entiende que es el gasto disponible o del que se puede recortar. El resto serían partidas sobre las que el Gobierno no tiene control.
Esto es bastante discutible. Pero en cualquier caso, hay que apuntar que hablamos de menos del 12% de 318.443 de gasto no financiero. Si es verdad que sólo se pueden aplicar recortes sobre este porcentaje tan bajo, entonces el problema no es sólo de si gastamos mucho o poco, sino de si es posible cambiar de verdad la política presupuestaria del Estado español.
Pero ésta es una interpretación muy restrictiva. Porque es cierto que buena parte de las partidas que hemos visto anteriormente son muy sensibles, que no dependen por entero de la administración central o que están muy ligadas al ciclo económico. Pero ni son intocables ni se quedan fuera del gasto total. Si de verdad alguien quiere hacer un presupuesto de base cero y reanudar una política presupuestaria sobre bases sólidas, no puede empezar a contar a partir del 12%.
En cualquier caso, el desglose por ministerios es el siguiente (más 2.800 millones de gastos que se imputan a varios ministerios y que no están en la siguiente tabla):
