Se equivocan quienes presentan la decisión de la Comisión Europea en relación a la fiscalidad de Apple como una imputación de la política de tipos impositivos bajos de Irlanda. Tampoco aciertan los que ven en las acciones de la comisaria para la Competencia, Margrethe Vestager, un intento mal camuflado de arrebatar poderes fiscales a los Estados miembros en beneficio del Ejecutivo europeo.
Como bien ha recordado el Gobierno irlandés, la política de impuestos, tanto para determinar la base impositiva como el tipo que se le ha de aplicar, es (salvo en el caso del IVA, cuyo régimen general tiene fijado un tipo mínimo válido para todos los países) competencia exclusiva de las haciendas nacionales. En el caso del Impuesto de Sociedades, la autonomía de los gobiernos es total, con una excepción: que cualquier provisión de la ley fiscal sea aplicable a todas las empresas que se encontraran en circunstancias similares.
Este matiz se refiere a un importante artículo de los tratados europeos, el apartado sobre ayudas de Estado. En concreto, dentro del Mercado Único europeo se prohíbe la concesión de cualquier tratamiento ventajoso por parte de un gobierno a una empresa o grupo de empresas, ya que dicho favoritismo distorsionaría la libre competencia dentro de la Unión. Del mismo modo que la transferencia de fondos públicos puede otorgar una ventaja competitiva ilegal dentro del ordenamiento europeo de la competencia, las exenciones fiscales también pueden servir para discriminar entre empresas. Ésta es la argumentación que ofrece la Comisión Europea en su decisión sobre Apple e Irlanda.
¿Se ajusta esta interpretación a la realidad? Es difícil saberlo. En contra de lo que sugieren algunos análisis más bien simplistas del panorama fiscal internacional, determinar qué beneficios se habrían de gravar en cada jurisdicción no es fácil ni tampoco un ejercicio científico. Hoy en día, las grandes empresas derivan la mayor parte de sus beneficios, no de sus activos físicos como fábricas o almacenes, sino de su capital intangible: patentes, marcas, y otra propiedad intelectual. Lo que ha convertido a Google en un gigante internacional de la búsqueda es su célebre algoritmo; en el caso de Apple, son el diseño de sus productos y su sistema operativo los que le diferencian de la competencia y le han ganado el favor de los usuarios. En general, los beneficios atribuibles a este capital intelectual se deben gravar donde tuvo lugar su creación.
Por tanto, no debería sorprendernos que las multinacionales tecnológicas de Silicon Valley tributen la mayor parte de sus beneficios en EEUU y no en Europa, por mucho que el Viejo Continente sea un mercado valioso para sus productos. Las reglas fiscales son las que son, y apuntan a la repatriación de la mayor parte de los beneficios de Apple hacia Norteamérica.
La compleja valoración de los activos intangibles
No se trata simplemente de que los beneficios de Apple no correspondan en su mayoría a las haciendas europeas. Valorar los activos intangibles de las empresas es un proceso complejo y subjetivo. ¿Cómo poner precio al logo de la manzana mordida? ¿Cuánto vale el software móvil de Apple, iOS? Nadie puede dar una cifra exacta y permanente, y, sin embargo, la atribución de beneficios a Irlanda y al resto de jurisdicciones donde opera Apple depende de la valoración que se haga de cada uno sus activos intangibles.
Aquí es donde se complica el debate. Dado que no existe una valoración objetiva de los activos más importantes de Apple, no estamos en posición de confirmar o desmentir las alegaciones de la comisaria Vestager. Para saber si Irlanda favoreció a la multinacional de California en detrimento de otras empresas, sería esencial determinar si la Hacienda irlandesa permitió a la primera valorar su propiedad intelectual de forma tan generosa que redujera sus obligaciones fiscales en ese país.
No es suficiente afirmar que Apple sólo tributó el 0,005% de sus beneficios (cifra de por sí dudosa ya que, como hemos indicado, sólo los beneficios obtenidos en Irlanda son gravables allí); hay que demostrar que, si otra empresa se hubiera encontrado en circunstancias idénticas, no habría recibido el mismo tratamiento por parte de la autoridad fiscal irlandesa. No obstante, dado que la propiedad intelectual es, por definición, única e irrepetible, no existe un caso idéntico en el mundo real con el que se pudiera comparar la situación de Apple.
Esto no se debería interpretar como un intento de excusar a las grandes multinacionales de sus obligaciones fiscales. No obstante, decidir qué deben las grandes empresas se ha vuelto un proceso arbitrario y dudoso, como ilustran repetidas controversias alrededor de las prácticas fiscales de Google (en Reino Unido), Starbucks y Fiat (en Luxemburgo), Pfizer (en EE.UU.) y ahora Apple en Irlanda.
El problema de la retroactividad
¿Cómo resolver este creciente problema? Las autoridades europeas se inclinan en este momento por usar los instrumentos legales que les proporcionan los tratados, en particular la legislación sobre ayudas ilegales de Estado. Pero, como ha indicado Neelie Kroes, predecesora de Vestager como la más alta funcionaria europea en asuntos de Competencia, no es claro que el marco de las ayudas de Estado sea el apropiado para juzgar complejas cuestiones fiscales.
Además de la cada vez mayor dificultad de valorar los activos de las empresas, el uso de la ley europea sobre subsidios de Estado introduciría un elemento de retroactividad en la política fiscal de Europa. En concreto, se daría la situación de que empresas se vieran obligadas a tributar por beneficios obtenidos muchos años antes.
En el presente caso Apple, la Comisión exige que el Gobierno irlandés reclame impuestos por valor de 13.000 millones de euros, equivalente al 27% del beneficio mundial de Apple en 2015. Los supuestos beneficios en cuestión se remontan en algunos casos a 2003. La posibilidad de semejantes multas retroactivas en el futuro claramente reduciría el atractivo de los países europeos a ojos de los inversores internacionales.
Las ventajas de la competencia fiscal
Otros han propuesto la armonización total de tipos, bases y exenciones a nivel europeo. Partidarios de dicha centralización fiscal argumentan que, en ausencia de diferencias en la legislación fiscal de los Estados miembros, las empresas no podrán aprovecharse de los distintos marcos legales de cada país y reducir así sus obligaciones.
Es cierto que eliminar la competencia fiscal impediría a las empresas situar su actividad en aquellas jurisdicciones que ofrecieran condiciones más propicias a la actividad económica, pero, ¿realmente es esto algo deseable? La competencia fiscal no sólo contribuye a crear un clima regulatorio y fiscal proclive a la creación de riqueza, con Irlanda como ejemplo de que tipos bajos y crecimiento no están reñidos, sino que van de la mano, también sirve para limitar la sed confiscatoria de los gobiernos, que sin competencia fiscal tendrían cancha libre para exprimir a individuos y empresas, con importantes consecuencias negativas para la prosperidad a largo plazo.
Además, la armonización fiscal en la UE, por mucho que eliminara el arbitraje de impuestos dentro del Mercado Único, tendría un impacto limitado porque las empresas aún gozarían de la posibilidad de establecer operaciones fuera de Europa y eludir impuestos de esa forma. Un Reino Unido post-Brexit ofrecería, dada su proximidad a la Unión y la solidez de su sistema legal, una suculenta alternativa en este sentido.
Los problemas que la Comisión ha identificado en el caso Apple son, en primera instancia, producto del complejo orden fiscal internacional y la transición hacia una economía de la información. En segundo lugar, no es claro que Apple o Irlanda sean culpables de lo que se les acusa, y, en tercer lugar, las acciones de la UE pueden en conjunto crear mayores problemas en el futuro. A menos que haya una voluntad clara de reformar en profundidad los tributos sobre beneficios (gravándoselos, por ejemplo, directamente a los accionistas sobre los dividendos recibidos), las empresas en Europa afrontarán un panorama cada vez más incierto en el futuro.
Diego Zuluaga es investigador del Institute of Economic Affairs en Londres, y analista europeo del Think Tank Civismo.