Las recientes modificaciones en el régimen retributivo de la generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos (hasta ahora conocida como Régimen Especial) han suscitado reacciones y anuncios de demandas incluso antes de que el real decreto que las desarrolla haya sido aprobado por el Gobierno y publicado en el BOE.
Antes de comentarlas, parece oportuno poner el asunto en contexto, haciendo una breve historia de lo que es ese régimen especial en el plano regulatorio.
Por qué las renovables
Las llamadas energías renovables son, en realidad, una misma energía –la energía eléctrica– generada mediante distintas tecnologías, que transforman en electricidad un recurso primario –aire, luz solar, energía de las olas, de las mareas, energía contenida en combustibles renovables como la biomasa y otras–. La electricidad así producida tiene las mismas características que la obtenida a partir de las llamadas tecnologías convencionales –las turbinas hidráulicas, la combustión de carbón, gas o combustibles líquidos o la energía nuclear–.
Los principios físicos en que se basan estas tecnologías son conocidos, algunos desde antiguo. El viento se ha utilizado para mover los barcos –o los molinos de viento– desde la antigüedad remota hasta entrado el siglo XIX. El efecto fotovoltaico se conoce desde 1887. Pero el grado de desarrollo de estas tecnologías no era suficiente para su aplicación a la generación de electricidad, fundamentalmente por dos limitaciones: la primera, la baja eficiencia en la captación y transformación del recurso primario; la segunda, el coste de los nuevos diseños de equipos generadores o de las células fotoeléctricas. El resultado es que el coste del KWh generado era muy superior al del mercado, tanto que no tenía sentido pensar en introducir las nuevas tecnologías en los sistemas eléctricos existentes, sólidos, seguros y con precios de la electricidad muy asumibles.
Sólo en las dos o tres últimas décadas se ha alcanzado un desarrollo tecnológico suficiente como para pensar en su aplicación comercial, pero sin poder competir aún en coste con las otras tecnologías convencionales.
La introducción de estas tecnologías se ha apoyado en dos causas, ambas políticas. Una, la necesidad, sentida desde finales de los años 70, de iniciar un proceso de sustitución del petróleo por otras energías primarias. Esta necesidad no figuraba inicialmente en las estrategias energéticas de los Gobiernos, pero poco a poco fue entrando. La otra, la rápida aceptación de las políticas ambientales como parte del nuevo paradigma político. Sin entrar en el debate científico sobre el cambio climático y sus posibles causas antropogénicas, lo cierto es que hoy la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero es parte del paradigma políticamente correcto.
Todo ello ha llevado a una situación en que las políticas ambientales priman sobre las puramente energéticas o incluso económicas (véase el caso de la Unión Europea y, dentro de ella, el de España), lo cual ha sido decisivo para la rápida implantación de estas tecnologías.
La regulación reciente
- Primera etapa
En España, poco después de la segunda crisis del petróleo, se promulgó la Ley 82/1980 sobre conservación de energía. En ella se hablaba de producción hidroeléctrica y de autoconsumo, pero además fue el germen de la preocupación por la generación de energía eléctrica al margen de las tecnologías convencionales.
El Real Decreto 2366/1994 de 9 de diciembre creaba el llamado desde entonces Régimen Especial, que incluía las tecnologías renovables no hidráulicas (eólica, solar, mareomotriz, geotérmica y otras), los residuos sólidos urbanos, los residuos industriales, la biomasa y la cogeneración, las instalaciones que utilicen calores residuales de otros procesos, todas siempre que la potencia de la instalación no supere los 100 MVA, y las hidroeléctricas de potencia inferior a 10 MVA. El RD establecía el régimen económico para la energía generada mediante esas tecnologías.
En 1997 se promulga la nueva Ley del Sector Eléctrico (Ley 54/1997 de 27 de noviembre). Poco después se actualiza la regulación de las tecnologías renovables mediante el Real Decreto 2818/1998 de 23 de diciembre. En él se adoptan medidas encaminadas a cumplir con
otros objetivos, tales como (…) la protección del medio ambiente, (…) necesarios en función de los compromisos adquiridos por España en la reducción de gases productores de efecto invernadero.
Allí se inició la concesión de incentivos económicos a estas tecnologías:
Para alcanzar ese logro se establece un sistema de incentivos temporales para aquellas instalaciones que requieren de ellos para situarse en posición de competencia en un mercado libre. Para las instalaciones basadas en energías renovables y de residuos el incentivo establecido no tiene límite temporal debido a que se hace necesario internalizar sus beneficios medioambientales y a que (…) sus mayores costes no les permiten la competencia en un mercado libre.
Los párrafos anteriores, de la exposición de motivos, muestran con claridad la prevalencia de las consideraciones ambientales por encima de las económicas, sin que los impactos de semejantes medidas estuviesen suficientemente analizados y calculados.
- Segunda etapa
Con la regulación anterior se llega a 2004, en que se promulga el Real Decreto 436/2004 de 12 de marzo, que actualiza el régimen jurídico y económico del Régimen Especial.
Si el anterior régimen económico era atractivo (entre finales de 1998 y finales de 2004 se pusieron en operación 8.113 MW eólicos, 430 MW de biomasa y 2.957 MW de cogeneración, aparte de las instalaciones de residuos, y el coste del Régimen Especial pasó de 1.239 M€ en 1998 a 2.848 M€ en 2004), a partir de la entrada en vigor de este Decreto el efecto llamada fue explosivo. 2008 se cerró con 16.323 MW eólicos, 3.463 MW fotovoltaicos, 5.877 MW de cogeneración,… y el coste total del Régimen Especial fue de 7.813 M€, de los cuales las primas ascendieron a 3.375 M€.
El efecto llamada producido por el RD 436/2004 fue tal que en poco tiempo se produjo una avalancha de solicitudes de autorización administrativa (competencia que había sido otorgada a las comunidades autónomas, sin ningún control real por parte de la Administración del Estado), por lo que se publicó el Real Decreto 661/2006 y posteriormente el Real Decreto 1578/2008 para intentar poner orden, pero ya era tarde y a finales de 2008 la potencia fotovoltaica instalada era más de 10 veces superior al objetivo fijado en el RD 661/2007, que era de 381 MW.
El 13 de noviembre de 2009 el Consejo de Ministros adoptó un acuerdo por el que establecía las potencias adicionales de las tecnologías solares que podrían autorizarse en los años siguientes. Este acto planificador –realmente insólito– aumentó aún más el exceso de potencia instalada sobre los objetivos establecidos por el mismo Gobierno.
Estos excesos explican en gran parte el enorme déficit de tarifa acumulado (puede verse un análisis detallado en el informe de la CNE de marzo de 2012).
- Tercera etapa
El Gobierno que salió de las urnas en diciembre de 2011 anunció una reforma de la regulación eléctrica que tendría como objetivo principal el control y eliminación del déficit de tarifa, problema acuciante y de una magnitud asfixiante para el sector. Sucesivas disposiciones dictadas durante 2012 tuvieron como efecto reducir los ingresos de algunas actividades reguladas y de la generación renovable, pero sin acabar con el déficit. En julio de 2013 se dieron a la publicidad varias propuestas de disposiciones, más ambiciosas que las anteriores y que suponían un cambio de modelo en la regulación económica de las actividades reguladas y del Régimen Especial.
De aquellas propuestas (un proyecto de ley, siete reales decretos y cuatro órdenes), la Ley del Sector Eléctrico quedó aprobada el 26 de diciembre pasado, y sólo dos decretos y una orden han entrado en vigor hasta hoy. El real decreto que regula el régimen económico de las renovables debería ser publicado pronto en el BOE, una vez que el Consejo de Estado ha emitido su informe preceptivo, junto con la orden que regula los parámetros retributivos de las instalaciones tipo, actualmente en período de consulta.