Según Sacyr, el Canal de Panamá costará 1.600 millones de dólares más de lo que estaba previsto. Supone un sobrecoste superior al 50% del precio original de adjudicación, cuando el consorcio liderado por la empresa española se hizo con el contrato por un importe algo superior a los 3.118 millones de dólares.
Es una cantidad tan enorme que parece lógico que haya provocado una fuerte polémica entre la compañía y las autoridades panameñas. Sin embargo, aunque las cifras y la importancia de la obra hayan provocado mucho revuelo, lo cierto es que lo ocurrido es casi la norma. El 90% de las grandes obras públicas que se realizan en el mundo acaban con un importante sobrecoste.
No hay muchos estudios sobre esta cuestión. Cada obra es de su padre y de su madre y puede haber muchas razones diferentes por las que acabe costando más de lo previsto. En 2002, el Journal of the American Planning Association publicaba un informe de tres profesores de la Universidad de Aalborg: Underestimating cost in public works projects. Se realizó un análisis de 258 proyectos de todo tipo y en varios continentes.
Y sus principales conclusiones son muy significativas: "(1) el patrón de infraestimación de costes es de general importancia y estadísticamente significativo y (2) esta tendencia se mantiene en diferentes proyectos, localizaciones geográficas y periódos históricos".
Eso sí, no todas las obras son iguales. Según sus datos, los fallos son "sustancialmente menores" para las carreteras que para los ferrocarriles, puentes o túneles (lo que llaman fixed-link en la siguiente tabla). En el primer caso, el sobrecoste medio es del 20%. En lo que hace referencia a puentes o túneles, del 33,8%. Y en obras de ferrocarriles sube hasta el 44%. Tomando todos los proyectos analizados, el incremento medio es del 27,6%.
La pregunta lógica sería qué pasa para que se produzca una situación como ésta. ¿No aprenden los gobiernos y las empresas? ¿Son errores o está forzado por los actores que intervienen en el proceso?
Pues bien, lo primero que afirman los autores de este informe es que la principal causa no es la que normalmente se aduce: un error técnico. En este tipo de situaciones, la excusa siempre es que se cometieron fallos en la fase de preparación del proyecto. Pero "para que las explicaciones técnicas sean válidas, tendrían que explicar por qué las previsiones son tan constantes ignorando los riesgos a lo largo del tiempo, las regiones y los tipos de proyecto".
Pero si no estamos ante un error, entonces nos encontramos con una mentira. La primera explicación alternativa sería la "económica". La clave sería buscar los incentivos de los agentes que intervienen en el proceso. Por un lado, sería lógico que los políticos intentasen convencer a su opinión pública de que una obra costará menos de lo que un cálculo realista podría indicar. Además, los promotores del proyecto tienen un interés legítimo en que éste salga adelante, por lo que también tienen un estímulo importante a ofrecer una cifra por debajo de lo que tienen en mente.
Por cierto, que una de las formas de presentar un dato inferior al realista es ignorar los riesgos. Está claro que en toda obra de grandes dimensiones aparecerán imprevistos. Por eso, lo lógico es sumar a la cifra prevista un porcentaje para afrontarlos. No hacerlo y luego apelar a la sorpresa inesperada es otra forma de mentira.
En este sentido, los responsables del estudio también señalan que no puede aducirse que el problema sea un exceso de optimismo bienintencionado. La raíz de la cuestión vuelve a estar en los incentivos, que son "muy poderosos" para justificar una estimación a la baja al comienzo del proyecto; al mismo tiempo, el castigo para aquellos que han presentado unas cifras falsas son "normalmente insignificantes".
Con estos datos, los ciudadanos deben tener dos cosas claras. Lo primero es que no deben creer a sus políticos cuando les anuncien cuál será el coste de una u otra obra pública. Lo más probable es que la cifra final sea muy superior y ellos serán quienes lo paguen con sus impuestos. La segunda conclusión es que la única forma de controlar a sus representantes (o a los constructores por estos contratados) es con "controles institucionales" efectivos.
El Canal
Todo esto es interesante desde un punto de vista teórico, pero no sirve para saber qué ha pasado exactamente en el conflicto Sacyr-Canal. ¿Quién mintió? La primera alternativa es que lo hiciera la empresa española para ganar un contrato, a sabiendas de que luego el coste se dispararía, creyendo que luego sería capaz de colar el incremento de precio por la puerta de atrás. Otra opción es que fueran las autoridades panameñas las que ocultaron las características de la obra a la constructora, para presionarla ahora para que acabe lo que empezaron. Y aunque no se puede tener una respuesta, sí hay algo que este documento apunta: ambos tenían fuertes incentivos para mentir.
Por cierto, que no sería la primera vez que algo así ocurre. La propia Autoridad del Canal de Panamá, en su web oficial, recoge la historia de la Compagnie Universelle y la Compagnie Nouvelle del Canal de Panama, las compañías francesas que recibieron la primera concesión para la ejecución de la obra original, allá por 1879, y que acabaron quebrando en unos años a causa de los sobrecostes del proyecto. Como ejemplo, los 700 obreros presentes al comienzo de las obras se habían convertido en más de 4.000 cuando se dejó el proyecto en manos de los americanos que, finalmente, terminarían el trabajo.
Y no es el único caso. El informe de la Universidad de Aalborg recuerda que la Opera de Sydney costó 15 veces más de lo previsto; el Concorde, 12 veces más; el Canal de Suez, hasta 20 veces más de la primera estimación realizada; y el propio Canal de Panamá, hasta tres veces más de lo que se preveía.