El primer año de todo Gobierno tiende a ser, por la propia dinámica parlamentaria, legislativamente discreto. El año 2004 no fue una excepción, y salvo retoques, trámites y confirmación de Reales Decretos-Leyes, en aquél año, en España, se aprobaron sólo tres Leyes reseñables: (1) la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales -y que en situaciones de crisis, cuando es más necesario que el dinero fluya, ha demostrado ser papel mojado-; (2) la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, de dudosa constitucionalidad; y (3) la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE).
En su día, la reforma de la LOCE no pasó desapercibida a la comunidad jurídica. Ahora, a la vista de los resultados de la gestión de Zapatero, se ha convertido en tema de interés general. El Consejo de Estado es, de acuerdo con el artículo 107 de la Constitución, "el supremo órgano consultivo del Gobierno". En su reforma destacan, entre otras, dos notas: la primera de ellas es la creación de una Comisión de Estudios, que se adiciona así al Pleno y a la Comisión Permanente, que son los otros dos órganos a través de los cuales actúa el Consejo (artículo 1.3).
La Comisión de Estudios habría nacido para respaldar las reformas constitucionales ideadas por Zapatero en su proyecto de transformación de España, poniendo el marchamo de seriedad, calidad y prestigio del Consejo, en colaboración con otros órganos. Es un hecho que de aquellos proyectos sólo queda la presurosa reforma del artículo 135 de la Constitución, hecha bajo presión de otros Estados miembros del Euro el 27 de septiembre de 2011, y que incorpora la obligación de adecuar la actuación administrativa al principio de estabilidad presupuestaria.
La segunda circunstancia destacable de la reforma fueron las prisas por quien acababa de ser investido Presidente del Gobierno de asegurarse una prestigiosa y confortable jubilación. Hasta el año 2004, en España, había tan sólo dos cargos vitalicios: el del Rey y el de Consejero Permanente de Estado. Este último cargo lo ocupan juristas de reconocido prestigio quienes, a través de la Comisión Permanente, despachan semanalmente con el excelente Cuerpo de Letrados, haciendo que la maquinaria administrativa funcione conforme a Derecho, advirtiendo, por ejemplo, de cuándo la sombra de la ilegalidad pueda cernirse sobre la actividad reglamentaria del Gobierno, entre otras muchas funciones.
A la continuidad de su labor y al efecto de garantizar su independencia sirve el carácter vitalicio del puesto, del mismo modo que la inamovilidad de Jueces y Magistrados es instrumental a su independencia. No se trata de lujos, sino de barreras de contención de unos órganos o unos poderes del Estado frente a otros muy superiores en personal y medios.
Además de los Consejeros Permanentes, hay dos tipos más de Consejeros de Estado: los Electivos y los Natos, ninguno de ellos de carácter vitalicio. Los Consejeros Electivos son, junto con el Presidente del Consejo de Estado, designados por el propio Gobierno, mientras que los Consejeros Natos lo son por razón de que ocupan otro cargo con el que conviene coordinar la acción administrativa, por lo que tienen presencia en el Consejo de Estado. Es el caso del Presidente del Consejo Económico y Social, el Fiscal General del Estado, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa o el Presidente del Consejo General de la Abogacía (artículo 8.2.b-e, LOCE), por poner algún ejemplo. El Presidente y los Consejeros Electivos cesan con el Gobierno que los nombró, mientras que los Natos lo hacen cuando dejan de ocupar el cargo principal y que de manera accesoria llevaba aparejado su nombramiento como miembros del Consejo.
Pues bien, la cuestión clave es que con la reforma del Consejo en 2004 se creó el tercer cargo vitalicio que hay en España: el de Consejero de Estado Nato de los Ex Presidentes del Gobierno, una completa aberración jurídica, pues no siéndose ya nada ¿qué sentido tiene mantener una presencia en cierto órgano administrativo, bastante técnico, dicho sea de paso? Se trata además de un puesto al cual el Ex Presidente podrá incorporarse en cualquier momento de su vida (artículo 8.1).
La Exposición de Motivos de la LO 3/2004 de reforma de la LOCE justifica la reforma alegando que, "con el ánimo de enriquecer y potenciar tan relevante función consultiva, se ha estimado conveniente incorporar al Consejo de Estado a los ex Presidentes del Gobierno", cuya experiencia al frente de España constituiría, según la Exposición de Motivos, "un valiosísimo patrimonio que acrecentará el análisis atento y la reflexión prudente de la institución, lo que redundará sin duda en beneficio de la Administración y de los ciudadanos a los que esta sirve".
Hoy sólo quedaría Zapatero como candidato inmediato al puesto. Felipe González rechazó la posibilidad y Aznar, tras incorporarse, renunció, por incompatibilidad con otros proyectos. Calvo-Sotelo, Presidente del Gobierno entre febrero de 1981 y diciembre de 1982, se incorporó el 25 de enero de 2007, aunque falleció el 3 de mayo de 2008, no sin antes aprovechar su discurso de toma de posesión para acusar a Zapatero de intentar romper el consenso de la Transición, buscando la legitimidad del poder en los desafortunados acontecimientos de los años treinta en España. El discurso se pronunció a puerta cerrada pero, evidentemente, trascendió.
Curiosamente, "el estatuto personal y económico" de los Ex Presidentes del Gobierno que opten por ser Consejeros Natos Vitalicios "será el de los Consejeros Permanentes", sin perjuicio del que les corresponda como Ex Presidentes del Gobierno" (artículo 8.1, párrafo 3). Sin embargo, en principio, sólo participan en los Plenos (párrafo 2), que se celebran unas siete u ocho veces al año de media (según las Memorias del Consejo de Estado de los últimos diez años, y prescindiendo de los actos meramente protocolarios, que serán uno o dos al año).
Por supuesto, nadie controla la asistencia a los Plenos ni la participación o aportación efectiva al debate en los mismos. Empero lo que es una realidad es que Zapatero podrá disfrutar del mismo estipendio que un Consejero Permanente -actualmente en torno a los 75.000 € al año-, compatible con cualesquiera otras pensiones (otros 70.000 euros al año de por vida por ser ex presidente).
Por supuesto, la formulación de la norma es tan defectuosa como el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno, que no contempla un plazo mínimo durante el cual se haya debido ocupar el cargo para haber acumulado sin embargo tan espléndida pensión vitalicia.