Reformas para reducir el déficit

El presente ensayo de Alberto Recarte, que constará de seis entregas, es un análisis de los problemas de la economía española y de las reformas necesarias para salir de la crisis.

El cumplimiento del objetivo de déficit público, acordado con la Unión Europea y el FMI, del 6%, en el presente ejercicio, el 4,4% en 2012 y el 3% en 2013, junto con el compromiso, que se quiere reflejar en la Constitución, de limitar el déficit público con carácter permanente –una limitación imprescindible, tanto por lo visto respecto al comportamiento de nuestros políticos como por la necesidad de evitar crisis fiscales en el área euro–, obligan a revisar tanto nuestro sistema tributario como el de gastos del conjunto de las Administraciones Públicas.

Dada la evolución previsible de la economía española en los tres próximos años será difícil que, a pesar de la reforma tributaria que se propone, los ingresos públicos crezcan al ritmo que ha considerado el Gobierno. Lo que obliga a acentuar el control sobre el gasto público. En los correspondientes apartados se cuantifica el esfuerzo de reducción del gasto público necesario para cumplir los objetivos del déficit público para 2011, 2012 y 2013. Aunque no se analizan con mayor profundidad, es evidente que la reducción del gasto tienen que hacerla las Autonomías y los Municipios, pues el Estado no conserva mucho margen. Otro aspecto a tener en cuenta es la complejidad administrativa, que duplica gastos y dificulta el control sobre todas las administraciones, incluidos los Entes Empresariales a los que se ha hecho referencia anteriormente.

a) Nuestro sistema tributario. Las dificultades para recaudar con impuestos directos

En los siguientes apartados se analizan, con mayor detenimiento, las características de nuestro sistema tributario y su necesaria reforma, pues es obligatorio que contribuya a incrementar la recaudación fiscal, que es globalmente reducida, aunque la impresión popular sea la contraria.

El sistema tributario español está formalmente diseñado para acentuar el peso de los impuestos directos. Una perspectiva equivocada, dada la importancia de la globalización y a la vista de sus efectos sobre la competencia, tanto a nivel salarial como societario. Las dificultades para mantener un nivel de imposición directa elevado obligan, en la práctica, a hacer descansar el sistema tributario mucho más sobre el consumo, sobre los impuestos indirectos, ya sean generales, como el IVA, ya específicos, como los impuestos especiales sobre los hidrocarburos, el alcohol, el tabaco u otros como el juego o la electricidad. Es una aberración que el impuesto que más recauda en España sea el que corresponde a las cotizaciones sociales, anormalmente altas por las presiones sindicales y la conveniencia de la Hacienda Pública y en detrimento del crecimiento y la creación de empleo.

1. Los impuestos sobre el patrimonio y sobre sucesiones y donaciones

   Ese planteamiento era teóricamente válido, pero ha sido imposible aplicarlo en la realidad. La globalización, la libertad de movimientos de capitales, la competencia entre países para atraerse a las grandes fortunas y los grandes inversores se han concretado en exenciones fiscales y en incentivos a la inversión. España no ha sido ajena a este fenómeno, llegando el absurdo de ser, junto con Francia, el único país del mundo en el que se pagaba el Impuesto sobre el Patrimonio, con una escala de tipos de carácter expropiatorio, aunque, posteriormente, en 1993, se estableció un sistema de exención para las grandes fortunas que fueran lo que se denomina "empresas familiares". Una estructura jurídica compleja, pero realizable, siempre que se contara con la colaboración de algún despacho de abogados especializado. Esa política de exención de impuestos a las grandes fortunas lo que hacía, por otra parte, era extender a toda España lo que se practicaba en Navarra y, en parte, en el País Vasco. Al final, el Impuesto sobre el Patrimonio lo pagaban las clases medias, que no contaban con recursos económicos suficientes para montar una superestructura jurídica que asegurara su transformación en "empresa familiar". Del otro impuesto directo por antonomasia, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, también estaban exentas, en cuanto "empresas familiares", las grandes fortunas. La reforma de Esperanza Aguirre, eliminando el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones para todos los residentes en la autonomía de Madrid, ha terminado con esa discriminación a favor de las grandes fortunas, ratificando la dificultad de mantener impuestos directos en un mundo globalizado.

2. «El impuesto directo más alto es el que, en la práctica, constituyen las cotizaciones sociales. En conjunto llegan hasta el 36% sobre los salarios de las personas ocupadas y que pagan en un 80% los empresarios.»

   El impuesto sobre la renta

   Algo parecido a lo que ha ocurrido con el impuesto sobre el patrimonio es la experiencia con los tipos más altos del IRPF. Las personas físicas con mayores ingresos han podido organizarse, facturando sus servicios con empresas personales, que sólo pagan los tipos correspondientes al Impuesto sobre Sociedades. Las rentas del capital, por su parte, han dejado de integrarse en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y pagan el tipo reducido del 19% o del 21%. Finalmente, a los que tienen remuneraciones más altas les es factible trasladar su domicilio fiscal fuera de España, o darse de alta en las autonomías con menor IRPF.

3. El impuesto sobre sociedades

   El otro impuesto directo con peso recaudatorio es el Impuesto sobre Sociedades, que ha perdido casi el 70% de su potencia (la recaudación en 2007 fue de 44.000 millones y la de 2011 no llegará a 14.000 millones) por la combinación de distintos factores: la competencia internacional –que ha obligado a reducir el tipo–, las exenciones por inversión –en I+D, en equipos, en el caso de lograr incrementar las ventas por exportaciones–, por el hecho de que las pérdidas de un ejercicio son compensables con los beneficios en ejercicios futuros y por la generalización de las declaraciones consolidadas de grupos de sociedades, que permiten compensar beneficios y pérdidas de las distintas empresas miembros del grupo. Sin olvidar la dificultad de calcular los beneficios de la actividad nacional de las grandes multinacionales.

4. Las cotizaciones sociales

   Paradójicamente, el impuesto directo más alto es el que, en la práctica, constituyen las cotizaciones sociales. En conjunto llegan hasta el 36% sobre los salarios de las personas ocupadas y que pagan en un 80% los empresarios (30% los empresarios y 6% los empleados). Ese tipo impositivo es de los más altos del mundo y explica en parte, junto con las indemnizaciones que hay que pagar en caso de despido improcedente –hasta 42 meses de salario–, por qué existe tan poco empleo en España. Es muy difícil que la productividad de un trabajador poco formado pueda compensar la suma de lo que representan unos salarios relativamente altos –con salarios mínimos por encima de la productividad–, a los que hay que sumar cotizaciones sociales elevadísimas y costes de despido estratosféricos si la empresa entrara en dificultades.

   Las cotizaciones sociales constituyen –tengan, en teoría, la consideración de impuestos o no– el ingreso más estable con el que se financian las arcas públicas. La razón de su estabilidad es su dependencia del número de personas ocupadas y dadas de alta en la Seguridad Social, y de los parados, que también ingresan cotizaciones si reciben algún tipo de prestación económica, lo que ocurre en cerca del 70% de los cinco millones de personas que se encuentran en esa situación.

   Por otra parte, el sistema de cotizaciones está tan indexado al IPC como los propios salarios a través del sistema de convenios colectivos. Los sindicatos han apoyado este sistema de altas cotizaciones pues, en la medida en que, en virtud del Pacto de Toledo, existe una cierta vinculación entre cotizaciones sociales y pensiones, esa relación les permite actuar como representantes, no elegidos, de los trabajadores y de los pensionistas. Sería más racional, sobre todo en un momento en el que la economía española es poco competitiva, reducir las cotizaciones sociales y que los déficits que pudieran producirse en el sistema de pensiones se compensaran con ingresos tributarios por otros conceptos como el IVA, el impuesto indirecto por excelencia.

5. Los impuestos directos: conclusión

   La conclusión de este análisis de los principales impuestos directos es que los terminan por pagar las clases medias, los empresarios que emplean personal y los trabajadores. En segundo lugar, que tienen limitada su capacidad recaudatoria. Y, en tercer lugar, que distorsionan la actividad económica, pues ningún Estado es ajeno a la presión para aprobar exenciones que contribuyan a atraer capitales, que fomenten la formación de empresas, que incentiven el empleo y que aseguren la presencia de multinacionales.

   En los años de expansión, de ciclo alcista y de burbujas crediticias e inmobiliarias, los ingresos por IRPF, IVA y Sociedades han recaudado grandes sumas, pues se han sumado el alta de trabajadores en el sector de la construcción, inmobiliario y sectores dependientes, el IVA sobre la construcción y la venta de viviendas nuevas y los ingresos por Sociedades, apoyados en los grandes beneficios que han obtenido empresas y personas en esas actividades empresariales. Sin olvidar las plusvalías personales y societarias en IRPF y en Sociedades, en los casos de ventas, con beneficios, de activos reales en los años de formación de la burbuja. En consecuencia, el sistema tributario español pudo mantener en esos años la ficción de la prioridad a los impuestos directos.

En España no se ha discutido sobre las virtudes y defectos de la imposición directa porque a ningún partido político le interesa aparecer como favorecedor de los impuestos indirectos y porque, hasta hace poco, no había sido necesario, porque una parte sustancial de la recaudación tributaria del Estado, las autonomías y los municipios dependía de la construcción, de las actividades inmobiliarias y de la compraventa de viviendas, tanto por aplicación de impuestos directos como indirectos. En el momento en que estas actividades se han reducido, los ingresos públicos lo han hecho en paralelo. De tal manera que sólo ahora, con gran retraso, surge la necesidad de analizar y modificar nuestro sistema tributario, para recuperar parte de los mayores ingresos, sea por impuestos directos o indirectos.

Los impuestos indirectos sobre el consumo, el IVA, y los impuestos especiales, sobre el consumo de determinados productos, son mucho más fiables, máxime en situaciones de crisis económica. El consumo privado es más del 60% del PIB y es más fácil de recaudar que los impuestos sobre la renta –IRPF, rentas de capital, impuesto sobre sociedades–. Las cotizaciones sociales son la excepción, pero sólo las actividades más productivas pueden soportarlas. A nivel teórico, la discusión ya no se plantea: los impuestos directos son imprescindibles, pero tienen que adaptarse a la competencia internacional y los indirectos constituyen la variable de ajuste, sobre todo si la regulación del IVA permite jugar con un tipo normal, un tipo reducido y otro superreducido, para poder gravar el consumo general y tener la opción de reducir el gravamen sobre el consumo que se considera esencial para las familias y personas que tengan menos ingresos.

b) La política presupuestaria desde mayo de 2010. Las políticas de otros países

El déficit público de 2009, que superó el 11,2% del PIB, estuvo provocado, en un 50% por la caída de ingresos tributarios de todo tipo y en otro porcentaje similar por el aumento del gasto en prestaciones sociales y por decisiones de política económica, pues el gobierno de Rodríguez Zapatero intentó superar la crisis gastando dinero público, siguiendo los consejos del FMI de Strauss Kahn y de economistas progresistas, como Krugman.

Conseguir la recuperación de los ingresos tributarios no es sencillo: de hecho, a partir de mayo de 2010, el Estado ha acudido a incrementar el IVA, a aumentar los pagos por rentas de capital, a subir los tipos máximos por IRPF, a eliminar deducciones y beneficios fiscales en IRPF, a incrementar, también, los impuestos especiales, por hidrocarburos, tabaco y alcohol. Los ingresos por cotizaciones sociales sólo se han reducido ligeramente, en virtud del mecanismo descrito anteriormente. Por su parte, los ingresos por Impuesto sobre Sociedades no han dejado de reducirse, tanto por las pérdidas de muchas empresas, como por la disminución de beneficios de otras, así como por aplicación de la libertad de amortización para el caso de nuevas inversiones, vigente desde 2010. Las autonomías, por su parte, han aumentado los tipos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. En su ámbito, los municipios están incrementando los tipos efectivos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y de las tasas sobre los servicios que prestan.

Las decisiones han sido más radicales en otros países en crisis, como el Reino Unido, Portugal, Irlanda, Grecia e Italia. Estos países han incrementado los tipos sobre el IVA, los tipos sobre las rentas de capital, han eliminado exenciones y bonificaciones fiscales y han comenzado a obligar a pagar por la utilización de servicios sanitarios y educativos. Sólo Estados Unidos se ha resistido a aplicar este tipo de medidas y no es seguro que esté acertando. Lo que nadie ha hecho es subir las cotizaciones sociales o el Impuesto sobre Sociedades. Sólo España, insólitamente, ha obligado a anticipar pagos por este concepto, modificando la legislación para obligar a pagar a las empresas por los posibles beneficios, aún a conciencia de que tendrá que devolver esos anticipos cuando se haga la declaración por el ejercicio completo. Es una medida a la desesperada para cumplir con el objetivo de déficit público del 6% del PIB para 2011.

c) La cuantificación de la reducción estática del gasto público hasta 2013

Para reducir el déficit público del 9,2% del PIB de 2010 al 6% del PIB en 2011, al 4,4% en 2012 y al 3% en 2013 es necesario un esfuerzo, en términos estáticos –en euros de 2010–, del 6,1% del PIB de ese año, lo que significa alrededor de 62.000 millones de euros, por la vía de mayores ingresos y menores gastos públicos.[1]

d) El efecto de los tipos de interés

El tipo de interés medio que habrá que pagar sobre esa deuda podría incrementarse, en promedio, en ese periodo, en casi un punto, por lo que los pagos por intereses podrían pasar de 19.000 millones de euros que se contabilizaron en 2010, a 33.000 millones en 2013. [2]

e) El efecto del crecimiento real y del IPC en los ingresos y gastos públicos

En el periodo de ajuste, de 2010 a 2013, acordado entre el Gobierno, la Unión Europea y el FMI, se ha supuesto que el PIB crecerá, en términos reales, de acuerdo con la última revisión, el 1,3% en 2011, el 2,3% en 2012 y el 2,4% en 2013. En esos mismos años se supone que el IPC se incrementará en torno al 2% anual. La suma de esos crecimientos significaría que el PIB de 2013 podría ser un 14% mayor, en términos nominales, que el de 2010, lo que permitiría, en principio, un aumento de la recaudación tributaria, por todos los conceptos, de algo más de ese porcentaje; en torno, quizá, al 15%. [3]

Si la economía española se estancara, o entrara en recesión, esos ingresos tributarios adicionales no se producirían. Si el crecimiento real fuera, en promedio, en torno al 1% en 2011, 2012 y 2013, y la inflación del 2% anual, los ingresos tributarios podrían aumentar en 35.000 millones de euros, en lugar de los 52.000 millones que se han presupuestado por el gobierno español.

En ese periodo de 2010 a 2013, el gasto público tampoco permanecerá congelado. El gasto corriente, que sumaba en 2010 –sin inversiones ni intereses– alrededor de 390.000 millones de euros podría aumentar, en la medida en que todo está indexado, en al menos un 10%, lo que significa 39.000 millones de euros más de gasto corriente en 2013 que en 2010.[4]

La única variable de ajuste de que dispone el Gobierno y las demás administraciones son las inversiones públicas, que en 2010 todavía alcanzaron los 45.000 millones de euros y en 2013 podrían haber disminuido hasta los 20.000 millones, una reducción de 25.000 millones de euros. Con esas cifras, el esfuerzo necesario en reducción de otros gastos sería de cerca de 55.000 millones de euros, algo más del 5% del PIB.

f) Las medidas adicionales necesarias

Esa situación obliga a tomar decisiones de carácter presupuestario en 2011, 2012 y 2013.

1. Habría que reducir el gasto en personal y en funcionamiento del conglomerado cuasi-empresarial de todas las administraciones.
2. Habría que congelar los sueldos y las pensiones de los empleados públicos que los tengan más altos. Algo que han hecho, con mayor dureza que el español, los gobiernos de Irlanda, Portugal, Grecia e incluso Italia.
3. Sería necesario incrementar los impuestos especiales: sobre el alcohol, tabaco e hidrocarburos. Aunque hay límites a partir de los cuales se reduce la recaudación en el caso del tabaco y podría ocurrir en el del alcohol.
4. También se podrían incrementar los impuestos sobre las rentas de capital, sin traspasar el límite del 23%, que podría provocar la huida de capitales e incentivar la economía sumergida.
5. Habría que volver a incrementar temporalmente el IRPF sobre las rentas más altas.
6. Habría que combinar un aumento del IVA, una reducción de las cotizaciones sociales y un descenso del Impuesto sobre Sociedades para lograr una recaudación similar o ligeramente superior a la que resultaría de no modificar ninguna de estas figuras impositivas. Esa política perseguiría, secundariamente, reducir los sueldos y salarios brutos de los ocupados lo que, en combinación con una política de reforma del mercado de trabajo y de saneamiento del sector financiero, animaría a la inversión privada, que contaría con incentivos salariales, impositivos y de garantía de flexibilidad.

Ese conjunto de medidas constituyen una reforma fiscal completa, que descansaría en los impuestos indirectos y los impuestos especiales y que primaría la actividad empresarial para lograr mayores ingresos impositivos por la vía del aumento de la ocupación, la disminución del paro y el aumento de los beneficios empresariales.

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