La teoría parece más o menos clara. El Concierto Económico es el instrumento para regular las relaciones económicas entre el País Vasco y el resto de España. En virtud de esta norma, las instituciones vascas recaudan la práctica totalidad de los impuestos devengados en su territorio (incluso de aquellos que, como el IVA, tienen una regulación estatal) y luego pagan una pequeña parte de lo recaudado para sufragar los gastos comunes y para el Fondo de Compensación Interterritorial.
De esta manera, parece que incluso aunque la herramienta es peculiar (ningún otro país del mundo tiene una región con estas facultades) el resultado debería ser el mismo que para las autonomías del régimen común: cada una recauda impuestos para financiar las competencias transferidas, recibe del Estado lo necesario para complementar aquellos ingresos y aporta una parte al fondo común para igualar a comunidades ricas y pobres.
En el caso vasco y navarro las cuentas parece que no cuadran. Año tras año, estas dos regiones, las más ricas de España tras Madrid, tienen mucho más dinero para gastar en servicios públicos que el resto. Y en la suma-resta de impuestos pagados y gasto recibido de las administraciones, sus habitantes salen con el resultado en positivo, incluso aunque su renta per cápita está muy por encima de la media española. Hace unas semanas, en Libre Mercado publicábamos cuatro gráficos muy difíciles de defender para el Gobierno central, el de ahora y los que ya han pasado por ahí.
Casi siempre, el Concierto es el blanco de las críticas. Los contrarios al modelo creen que se trata de un privilegio de muy difícil justificación, resultado de cesiones pasadas que se remontan al siglo XIX y sin ninguna razón de peso para su mantenimiento. Sin embargo, el foco quizás debería moverse hacia el cupo, la cantidad que cada año paga el Gobierno vasco a la Hacienda central. Porque es ahí donde se genera el desequilibrio. Desde hace años, son numerosos los expertos que alertan de que es en la negociación política entre los dos Ejecutivos donde se produce la quiebra del sistema. No es el concierto, es el cupo, alegan estos expertos, lo que es un auténtico chollo para el Gobierno vasco.
Preguntas sin respuesta
En un tema que genera tanta polémica, resulta sorprendente (¿o no?) la poca información disponible, la complejidad que parece rodear todo el proceso y la falta de debate entre los expertos (aunque el Gobierno Vasco sí incluye en su web el documento con el acta de la Comisión Mixta del Concierto Económico reunida el pasado 17 de mayo y que fijó las reglas para los próximos cinco años). Tampoco nadie termina de aclarar qué pasó en 2012 para que se prorrogara el acuerdo que se había firmado en 2007. Éste es uno de esos misterios cuya resolución apunta en la dirección del compadreo político por encima del criterio técnico que se desprende de las declaraciones de ministros y consejeros. En teoría, el Cupo se debe renegociar entre el Gobierno central y el del País Vasco cada cinco años. Pero en 2012 no hubo acuerdo y por eso en las conversaciones de las últimas semanas el escenario base era el de hace 10 años. ¿Y por qué esa falta de acuerdo en un tema tan fundamental? Pues no hay una explicación oficial, pero en los pasillos del Ministerio se recuerda que aquel año pasaban dos cosas que no ocurren en éste: una crisis económica brutal y un Gobierno en La Moncloa con mayoría absoluta y pocas ganas de negociar, atado de pies y manos como estaba con Bruselas. Casualidad o no, lo cierto es que ha sido cuando el PNV volvía a ser imprescindible para apoyar los PGE cuando se ha llegado a un acuerdo con el Cupo. Otra vez…
Dicho esto, sí hay algunas voces, pocas por la complejidad del tema y lo poco reconocida que es esta labora, que han intentado calcular cuánto debería ser el Cupo si se aplicasen de verdad estos criterios técnicos que Hacienda asegura que prevalecen en el acuerdo. Por ejemplo, Mikel Buesa en este artículo en La Ilustración Liberal planteaba hasta seis escenarios diferentes. Porque el tema es tan complejo que ni siquiera los expertos tienen un criterio único sobre cómo calcular los "ajustes" que dan la cifra final del Cupo. Y es que es por ahí por donde se cuela la polémica. En teoría, el cálculo está claro: se dividen las competencias entre las que tienen asumidas las instituciones vascas y las que presta el Gobierno. Se calcula cuánto supone cada una y luego se multiplica la parte común por 6,24%, equivalente al peso del País Vasco en la economía nacional en los años ochenta, cuando se negociaron estos temas por primera vez (por cierto, una curiosidad: varios de los expertos consultados por Libre Mercado apuntan a que este dato perjudica ligeramente al País Vasco, que ha sufrido un ligero retroceso en términos comparativos con el resto de la economía española… pero como explica Mikel Buesa: "No se quiso cambiar esa cifra, seguramente porque desde el PNV no se quiso reconocer que la participación del País Vasco en la economía española seguía una trayectoria descendente". De todas maneras, el ajuste por aquí sería mínimo en comparación con los que podrían hacerse en los demás aspectos).
Pues bien, como apuntamos, la teoría dice que el País Vasco debe pagar el 6,24% de los servicios comunes. Pero no iba a ser tan fácil. Aquí entran los famosos "ajustes". Y a partir de ahí es cuando surgen las divergencias entre lo que en teoría había que pagar y lo que en realidad se paga. A Mikel Buesa, en 2008, le salían de 1.976 a 3.177 millones de euros de descuadre. En su opinión, la cifra "más razonable" era la de 2.060 "que equivale al 3,4% del PIB regional. En términos per cápita, las Administraciones vascas disponen de 964 euros por cada habitante".
No era el único. En este otro artículo de 2009, Ángel de la Fuente, director de Fedea, se preguntaba si "¿está bien calculado el cupo?". Y tampoco le salían las cuentas. Es cierto que se puede decir que hace ya ocho años de esto. Pero si cogemos estas cifras es porque hacen referencia a la última negociación previa a la de este año (en 2007) y porque además se supone que son incluso mejores que las que saldrán cuando se revisen los pactos alcanzados por Hacienda y el Gobierno Vasco hace unas semanas. Es decir, si acaso, el agujero real es superior.
De la Fuente llega a la siguiente conclusión: "El origen del desajuste está en las leyes quinquenales del Cupo, donde los principios y procedimientos de valoración establecidos en la ley del Concierto se concretan de una forma muy discutible. Los problemas fundamentales que se detectan son dos. Primero, la valoración de las cargas estatales no asumidas por el País Vasco que se recoge en los anexos de las leyes quinquenales está fuertemente sesgada a la baja. Y segundo, el ajuste por IVA se realiza utilizando valores desfasados". ¿Y cuál es el resultado? Pues según sus cuentas, "el efecto conjunto de ambos factores ha sido el de rebajar la contribución vasca a los gastos del Estado en 2.800 millones de euros en 2002 y en casi 4.500 millones en 2007, lo que supone respectivamente un 6,23% y un 6,88% del PIB del País Vasco". No sólo eso. En su opinión, el problema no es de origen, no deriva de la ley, sino que es consecuencia de la negociación política. Así lo explica: "Otra conclusión importante que se puede extraer del ejercicio es que la privilegiada situación financiera de la que disfrutan las provincias vascas no es una consecuencia inevitable de las peculiaridades institucionales de estos territorios".
Por último, se puede hacer una tercera cuenta para saber cómo de beneficioso es el cupo para el Gobierno Vasco. En el artículo que publicaba Libre Mercado hace unas semanas mostrábamos cuánto dinero tenía para gastar en servicios públicos cada uno de los gobiernos autonómicos. Usábamos las cifras oficiales de Hacienda, las que se incluyen en el Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas. Así, se podría hacer una cuenta sencilla: cuánto dinero tiene el Gobierno Vasco por habitante, cuál es la media de las regiones de régimen común y cuál es el extra que se obtiene por el cálculo del Cupo. Nuestro compañero Berñat García, en Expansión, hacía el cálculo en 2015 y le salía que hablamos de entre 4.000 y 5.000 millones de euros al año. Es una cifra superior a las que hemos visto, en parte porque el cupo no tiene apenas ningún elemento de solidaridad interterritorial incorporado, por lo que la mera aplicación de las reglas del Concierto sería en sí misma más favorable que la aplicación del régimen común, sin necesidad de trampear el Cupo.
Otra forma de verlo es pensar en cuánto le costaría a un País Vasco independiente sufragar con su dinero lo que ahora le cubre el Cupo. Como decimos, no es sencillo porque tampoco hay una relación clara de competencias. Todo el mundo habla de defensa o asuntos exteriores (las dos están en manos del Estado). A partir de ahí, se produce una cierta confusión, con cuestiones en las que la legislación básica y parte del desarrollo corresponde al Estado, denuncias del Ejecutivo regional por un catálogo de más de 30 transferencias pendientes… En cualquier caso, las cifras parecen bastante buenas para el Gobierno vasco. Según el desglose de ingresos incluido en los Presupuestos Generales del Estado, en los últimos tres años, el Cupo ha ascendido a 1.525 millones, algo más del 2,2% del PIB vasco (y bajando, porque la cantidad en términos absolutos se mantiene estable y el PIB sigue creciendo). En el siguiente cuadro vienen las cifras de gasto en determinados servicios públicos de los países de nuestro entorno. Como vemos, sólo con la parte de Defensa y AAEE el acuerdo ya sale rentable. O por decirlo de otra manera: a un País Vasco independiente, carecer de Cupo le costaría un dineral.
Llegados a este punto habrá quien se pregunte si existe una solución. Y no es fácil, porque si aceptamos los cálculos de los expertos, es complicado que ningún Gobierno vasco acepte esos entre 2.000 y 4.000 millones de déficit que le tocaría cubrir cada año. Probablemente sólo con un período transitorio que fuera poco a poco acercando las cifras a la realidad sería políticamente factible.
A partir de ahí, la experiencia en negociaciones de este tipo (por ejemplo, en la UE) nos dice que cuanto menos política haya más posibilidades hay de que el resultado se parezca al que debería ser. Quizás un comité de expertos nombrado a partes iguales por el Gobierno central y el vasco, con un mandato independiente y desligado de los políticos que les nombraron y con la obligación de hacer públicos los informes con las cifras, los criterios seguidos y los detalles de la negociación. Ahora mismo, lo que hay es secretismo, falta de transparencia y mucha negociación política bajo la mesa. Incluso para el País Vasco tiene consecuencias negativas, porque se toma la parte (Cupo) por el todo (Concierto). También es verdad que dirán en el PNV que, mientras sus diputados sean imprescindibles para alcanzar los 175 necesarios en el Congreso y mientras no haya una alternativa real a su estancia en Ajuria Enea, pueden seguir como hasta ahora. Lo cierto es que, por el momento, la jugada les ha salido muy rentable.