Mucho se ha discutido sobre la "reforma exprés" del artículo 135 de la Constitución Española que dio pie a la adopción de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Sin embargo, lo cierto es que la adopción de este nuevo marco institucional se enmarca dentro de una tendencia generalizada hacia este tipo de reglas de gasto.
Paula Fernández-Wulff, ha repasado para FEDEA otros casos de países en los que se han introducido límites constitucionales al gasto público. El primer ejemplo de referencia es Suecia, ese país al que tanto se alude a la hora de proponer un “modelo económico” alternativo. En realidad, el país escandinavo diseñó hace dos décadas una serie de reformas que recuerdan a la introducida en España hace cinco años. Al margen de Suecia, también hay otros ejemplos dignos de mención como los de Suiza y Chile.
La reforma sueca
La reforma sueca empezó en 1994, con la aprobación de “techos de gasto” que, aplicados a medio plazo, conducían a las Administraciones hacia el superávit fiscal con un objetivo de referencia equivalente al 1% del PIB. Apenas cuatro años después, la reforma daba sus primeros frutos y el presupuesto abandonaba los números rojos. Cabe señalar que los “techos de gasto” se fijan en términos nominales y no reales, lo que exige un mayor esfuerzo de austeridad a los gobernantes.
Cada año, el ministerio de Hacienda presenta los presupuestos anuales que contemplan la evolución del “techo de gasto”. A continuación, un organismo independiente evalúa estos planes y se asegura del rigor de los mismos. Una vez dicho consejo da “luz verde” a los presupuestos y certifica que no dañan la salud fiscal de las Administraciones Públicas suecas, el Parlamento toma la palabra y vota los presupuestos.
A mediados de la década de 1990, la deuda pública sueca rondaba el 70% del PIB. Sin embargo, en el año 2000 ya había caído al 51,3% y en 2015, a pesar de la crisis, había seguido cayendo hasta situarse en el 44,1%. La proyección a medio plazo es positiva y está previsto que el endeudamiento caiga al 38,9% del PIB antes de 2020.
El “freno a la deuda” suizo
El segundo ejemplo digno de mención es el “freno a la deuda” aprobado a comienzos del siglo XXI en Suiza. La regla en cuestión permite que se incurra en escenarios de déficit presupuestario, pero solo a corto plazo. En el medio plazo, la regla exige compensar los “números rojos” en los que se haya podido incurrir, de manera que, a largo plazo, el balance final será siempre positivo en términos de control del endeudamiento.
El “freno a la deuda” está codificado en el artículo 126 de la Constitución. En virtud de esta norma, cualquier propuesta sobre la evolución del gasto debe ir siempre vinculada al nivel de ingresos disponible. Por tanto, no se pueden plantear nuevos programas de gasto sin proponer también los ajustes de gasto o los aumentos de la recaudación que aseguren que la posición fiscal neta no va a empeorar.
Bajo el modelo suizo, le corresponde al Parlamento la tarea de asegurar el cumplimiento del “freno a la deuda”. En cada una de las dos cámaras legislativas se constituyen distintos comités de legisladores encargados de hacer el seguimiento correspondiente. Cada año, se realizan dos cálculos de salud fiscal: uno con la aprobación de los presupuestos y otro con la ejecución de los mismos.
En el año 2002, la deuda pública suiza rondaba el 60% del PIB. Sin embargo, en 2015 ya se había reducido al 45% y en 2020 previsto que se reduzca cinco puntos más, hasta ubicarse en el entorno del 40% del PIB. Desde la entrada en vigor del “freno a la deuda”, todos los años fiscales se han saldado con una reducción más o menos grande de la deuda pública.
Chile, otro referente
Ya en 2001, el ministerio de Hacienda chileno marcó un antes y un después. Ese año se desarrolló la Ley de Presupuestos y se empezó a articular el llamado Balance Estructural del Gobierno Central. Este mecanismo de control presupuestario exige un superávit del 1% del PIB, pero tomando como referencia el superávit estructural.
Cabe señalar que apuntar hacia el superávit estructural permite incurrir en un déficit puntual en escenarios de recesión o incluso si el precio del cobre se reduce de manera significativa. La clave es que, en términos primarios, las cuentas sí estén en orden. Por otro lado, es cierto que los Ayuntamientos no están sujetos al cálculo del Balance Estructural, pero esto se explica por la sencilla razón de que los gobiernos locales tienen prohibido endeudarse.
Previamente se había seguido una política de prudencia fiscal que apuntalaba este tipo de medidas orientadas a garantizar la estabilidad presupuestaria. Por tanto, más que un cambio de tendencia, el cambio desarrollado en 2001 suponía apuntalar las políticas fiscales que venían desarrollando desde años atrás.
En 1990, la deuda pública era del 43,6% del PIB… pero en 2001, esta ratio había bajado hasta el 13,2%. En los ocho años siguientes, la senda bajista de la deuda siguió desarrollándose, alcanzando el 3,8% del PIB en 2007. Sin embargo, entre 2008 y 2015, el endeudamiento de las Administraciones Públicas ha vuelto a crecer hasta alcanzar el 17,1% del PIB. Sin duda, hablamos de niveles muy bajos de endeudamiento, pero quizá sería preciso reforzar las normas fiscales para evitar que el deterioro de los últimos años vuelva a repetirse.