El informe sobre la reforma fiscal de la comisión Lagares ha generado profusos análisis. Algunos han alabado sus propuestas (caso de S. McCoy) y otros las han criticado (caso de JR Rallo). Creo que una evaluación completa del informe debe tener en cuenta no sólo sus propuestas, sino también sus supuestos.
El supuesto fundamental del informe es que la reforma fiscal es, ante todo, una cuestión técnica. El Ministerio de Hacienda ha buscado el asesoramiento de ocho catedráticos dispuestos a aceptar ciertas líneas rojas políticas (por ejemplo, que no se redujese la presión fiscal). El profesor Lagares evidenció este supuesto en El País cuando, en respuesta a una pregunta sobre la aplicación práctica de una de sus recomendaciones, dijo: "Eso no es nuestro problema. La comisión dice lo que cree que hay que hacer y ahora el Gobierno hará lo que crea conveniente". Es decir, su reforma fiscal es un ejercicio teórico cuya puesta en marcha política "no es nuestro problema".
Este planteamiento obvia que la política fiscal es política. Los impuestos son a la política lo que el sol al amanecer. El parlamentarismo y el Estado de Derecho nacieron de la mano de los impuestos. Recordemos algunos hechos históricos al respecto.
Las Cortes de León de 1188 son consideradas las más antiguas del mundo. Las convino Alfonso IX de León tras heredar un reino quebrado y verse obligado a solicitar fondos a sus súbditos. A cambio de estos recursos, las Cortes exigieron al Rey, entre otras cosas, mejorar la administración de Justicia y respetar la inviolabilidad del domicilio.
Dicho esto, las Cortes españolas nunca fueron muy poderosas. Por ejemplo, el impuesto más importante de la Historia de España –la alcabala- se aprobó de manera "temporal" y duró más de 500 años. Alfonso XI de Castilla convino unas Cortes en Burgos en 1342 para financiar su toma de Algeciras. Estas Cortes aprobaron la alcabala –que gravaba al 5% la compraventa de bienes- en el bien entendido de que decaería una vez terminada la operación militar. Pero el Rey tomó Algeciras en 1344 y no sólo no eliminó la alcabala sino que aumentó su tipo hasta el 10% (llegaría hasta el 14%). El impuesto siguió hasta que Alejandro Mon lo suprimió durante su reforma fiscal de 1845.
Hasta la llegada del absolutismo, las distintas Cortes españolas fueron requeridas para aprobar impuestos a cambio del compromiso del Rey –no siempre cumplido- de respetar los derechos de los contribuyentes. En virtud de ello, el Rey debía someterse a la Ley. La fórmula del juramento de las Cortes de Aragón del Siglo XVI es quizá el mejor ejemplo de esta lógica parlamentaria (¿alguien se imagina a los diputados actuales pronunciándola en la toma de posesión del Presidente del Gobierno?):
Nos, que valemos tanto como Vos, que no valéis más que Nos, os juramos como Príncipe y heredero, con la condición de que conservéis nuestras leyes y nuestra libertad, y haciéndolo Vos de otra manera, Nos no os juramos.
Los ingresos derivados de la alcabala y de la conquista de las Américas otorgaron una independencia financiera a la monarquía española que acabó liquidando el parlamentarismo español. Mientras que en el Siglo XVII el Parlamento inglés impuso la Ley al Rey, en España los Austrias subyugaron a las Cortes.
Éstas no han vuelto a levantar cabeza desde entonces. Hoy son unas dóciles cámaras desprovistas de voluntad alguna de exigir algo del Ejecutivo a cambio de subir los impuestos. Esto ha permitido convertir la política fiscal en una mera cuestión técnica. Los impuestos no son objeto de una negociación política con los supuestos representantes de los contribuyentes, sino de un diseño técnico. Por eso, aunque haya un solapamiento evidente entre el informe Lagares y lo propuesto el año pasado por nada menos que el presidente de la Comisión de Hacienda del Congreso, el Gobierno atiende en prioridad a los académicos. Las Cortes están para ratificar una reforma tributaria aprobada por el Gobierno, no para negociar o impulsarla. La consecuencia de todo ello es que el sistema fiscal español no pivota en torno al consentimiento de los contribuyentes.
Esto tiene su efecto en términos de fraude fiscal. La comisión Lagares hace algunas sugerencias sobre cómo reducirla. Propone aumentar los recursos de la Agencia Tributaria para multiplicar sus controles e inspecciones. Pero, ¿es el aumento del poder represor del Estado la única solución para reducir la evasión fiscal? ¿Y si dependiese más de factores políticos que la comisión considera "no son nuestro problema"?
En este sentido, merece la pena comparar la economía sumergida española con la de países con una arraigada tradición parlamentaria y de imperio de la Ley. Mientras que la economía sumergida en España es de alrededor del 20% del PIB (25% según GESTHA), en Estados Unidos es del 7%, en el Reino Unido del 10% y en los Países Bajos del 9%. ¿Podría la economía sumergida española ser una reacción ciudadana ante un sistema parlamentario disfuncional que no busca su consentimiento fiscal y, por ello mismo, genera una mentalidad del tipo "que los políticos aprueben los impuestos que quieran que yo ya pagaré lo que considero justo"? ¿Puede un país con una larga tradición de Gobiernos poco sometidos a la Ley exigir a los ciudadanos que la acaten con rigor? ¿No sería más efectiva para reducir la economía sumergida una regeneración democrática que, por ejemplo, acabase con las listas electorales cerradas y bloqueadas y asegurase así un mayor consentimiento ciudadano hacia los impuestos?