El juego entre la Casa Blanca y el Capitolio, los elefantes republicanos y los burros demócratas, ha vuelto a dar lugar a una lucha de poder entre instituciones y a que se agríe el conflicto entre distintas visiones sobre cómo se debe desarrollar una sociedad. Esta lucha ha conducido al país al llamado "cierre del gobierno", una expresión claramente desmesurada para la realidad del parón de unos cuantos servicios. Es más una hemiplejia temporal, cuyos efectos en parte se pueden recuperar.
Pero no cierra de verdad el Gobierno por dos motivos: uno, esa interpretación no se lleva tan lejos como para poner en peligro la seguridad pública o el funcionamiento básico del Estado; y dos, porque hay partidas con un gasto ya comprometido, cuya evolución depende de cómo esté diseñada la ley y de cómo cambien las circunstancias. La impronta del "cierre" no afecta tanto a los servicios al ciudadano como al ámbito político. Es, al fin, un fracaso político, casi en cualquier sentido que le demos a la expresión.
¿Qué ha pasado?
Veamos, primero, cómo se elabora allí un presupuesto. El presidente de EEUU presenta ante el Congreso una propuesta de presupuesto entre el mes de enero y el de febrero. Entonces, sendos comités de la Casa de Representantes y del Senado elaboran cada uno una resolución que, idealmente, se fundirán en una resolución conjunta. Ese presupuesto, con todo, es papel mojado hasta que no se aprueba una ley de asignación, que es el permiso que otorga el Congreso para que se gaste determinada cantidad en un programa determinado. Hay partidas de gasto que dependen de lo que se apruebe cada año, el gasto discrecional, y otras que dependen de la ley, pero no necesitan una aprobación anual: el gasto comprometido.
En este juego, la Cámara de Representantes, que tiene la llave del dinero, había privado de fondos a Obamacare, MacGuffin de este relato. La mayoría de la Casa está en manos republicanas. El Senado, de mayoría demócrata, se ha negado a aprobar un presupuesto que no contemplaba un dólar para la principal reforma del Obamacare. En definitiva, no hay presupuesto aprobado. Aunque los demócratas del Senado hubieran cedido a las pretensiones republicanas, el presidente Barack Obama habría vetado la norma, de modo que tampoco habría prosperado.
El tiempo se echaba encima, dado que el año fiscal comienza el primer día de octubre. Y allí no ocurre como en España, donde si no se aprueba un presupuesto, se prorroga el del año anterior. Prevalece, en este sentido, la opinión que le dio al presidente Jimmy Carter el entonces fiscal general, Benjamin Civiletti, sobre la Antideficiency Act: "O hay una autoridad para que las operaciones continúen, o no la hay". Es decir, el gasto tiene que contar con una autorización del Congreso y no se puede aprobar sin ella.
La Antideficiency Act, aprobada en 1870 y reformada en numerosas ocasiones, no recoge de forma expresa esa estricta condicionalidad. Su objetivo es que el Gobierno no sobrepase el gasto aprobado por el Congreso. La lectura de Civiletti es muy estricta. También es razonable y radicalmente democrática: el Gobierno no debe incurrir en ningún gasto que no haya sido aprobado previamente por los representantes del pueblo.
Ésa es la clave política e institucional de todo este asunto: la democracia. Los redactores de la Constitución de los Estados Unidos quisieron acabar con las carencias de la anterior Constitución, los Artículos de la Confederación. Y por ello crearon un poder fiscal centralizado, algo sobre lo que había un amplio acuerdo. Y contaba con un poder, en principio, sin límites, lo que sí resultó muy polémico. Ese poder fiscal central debía estar alojado, como cabe esperar, en el Congreso. Y más en la Casa de Representantes que en el Senado. Porque la Casa es la misma encarnación del principio democrático, ya que cada Estado aporta un número de representantes en función de su población, mientras que el Senado es la Cámara de los Estados -hay dos senadores por cada uno, independientemente de su tamaño-. El juicio de Civiletti va más allá de una interpretación jurídica; hace referencia a la tradición política estrictamente democrática del país.
Un techo para la deuda
El "cierre" del Gobierno es sólo uno de los escollos que tienen que resolver los legisladores de aquel país, y no el más importante. Según los cálculos del Tesoro de los Estados Unidos, el techo de deuda, de 16,8 billones de dólares, se alcanzará el próximo 17 de octubre. Cuando llegue, el Tesoro no podrá endeudarse más y se quedará sin capacidad financiera para hacer frente a ciertos pagos.
El trasfondo institucional del techo de deuda también es relevante. El Congreso, que es quien tiene el control sobre el erario, siempre ha impuesto límites a la capacidad de endeudamiento del Tesoro. Habitualmente, aprobaba la emisión de deuda para un proyecto en particular (por ejemplo, la construcción del Canal de Panamá) y en unas condiciones financieras predeterminadas. En el caso de una guerra, el Congreso otorgaba una mayor libertad al Tesoro sobre la forma y las condiciones de la financiación.
En los años 20, el secretario del Tesoro Andrew Mellon logró que el Congreso le autorizase a emitir deuda, en unas condiciones más baratas, para sustituirla por la que había adquirido durante la I Guerra Mundial, más cara. Fue la primera vez que el Congreso ponía una cantidad como límite, sin mayores condicionamientos. Pero el tope se refería a la cantidad de emisión de bonos, no al montante de la deuda total. Este techo de deuda no llegó hasta 1939, con Franklin D. Roosevelt de presidente y Henry Morgenthau como secretario del Tesoro. El primer límite a la deuda fue de 45 millones de dólares. El último es de 16,8 billones y está a dos semanas de quedarse corto.
En este caso, el Congreso ha cedido al Gobierno una responsabilidad que le corresponde en exclusiva. Pero sigue habiendo un control democrático tanto del presupuesto como de la deuda.
Obamacare y el Tea Party
Según la revista Forbes, la puesta en marcha de la reforma sanitaria de Obama, popularmente llamada Obamacare, supondrá un sobrecoste de 7.450 dólares para una familia de cuatro miembros. Más allá de los números, la gran mayoría de los estadounidenses creen que Obamacare les resultará más caro, y una parte importante considera que será demasiado caro.
Es lo que creen las organizaciones agrupadas bajo el paraguas del Tea Party. Los senadores y, lo que es más importante, los representantes republicanos que cuentan con el voto del Tea Party, están dispuestos a todo en esta lucha porque no entre en marcha la reforma de Obama. De su apego a los deseos de los electores depende su renovación en el cargo. Es la democracia, una vez más.