Los organismos y agencias internacionales cada vez ponen más énfasis en la importancia de mejorar la calidad y eficacia de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Al mismo tiempo, sin embargo, continúan defendiendo la conveniencia de aumentar las cuantías destinadas año a año, pese a las crecientes dudas sobre su positivo papel.
Desde 2005, y cada tres años, la OCDE -organismo que, a través del Comité de Ayuda al Desarrollo (DCD-CAD) es el órgano responsable de la gestión de los flujos de AOD internacionales- ha organizado tres Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, comenzando en París, Accra, y el último en Busán (Corea) el pasado diciembre.
Fue la Declaración de París la que inició con más fuerza este debate, al enfatizar las cuestiones cualitativas. En este sentido, y en consonancia con el consenso de los expertos en sus diagnósticos sobre la política española de cooperación, los Planes Directores de la Cooperación Española se adhieren a estas directrices. Pero una cosa son las palabras y las intenciones -reflejadas en los Planes Directores o Declaraciones internacionales- y otra los hechos.
Al calor del reciente y creciente interés por parte de los organismos internacionales, han surgido diversos indicadores que tratan de aproximar los aspectos cualitativos de la ayuda al desarrollo de los principales donantes internacionales. Según el reciente y completo trabajo del Real Instituto Elcano, titulado Nunca desaproveches una buena crisis: hacia una política pública española de desarrollo internacional, estos indicadores "arrojan un panorama de luces y sombras en el que hay un importante recorrido para mejorar".
Así, por ejemplo, en la clasificación de mejores y peores prácticas de las agencias de ayuda de Easterly y Williamson (2011), España se sitúa en la posición 34 de un total de 42 agencias (23 bilaterales y 19 multilaterales). Este indicador penaliza la escasa calidad de la ayuda española en materias de especialización y selectividad de proyectos, además de efectividad en la distribución, costes administrativos y transparencia.
Pero el caso español tampoco es una excepción del mediocre desempeño de las agencias. En este trabajo, titulado ilustrativamente Rhetoric versus Reality: The Best and Worst of Aid Agency Practices, los autores concluyen que los donantes ni siguen las "mejores prácticas", tal y como se exponen en los -normalmente pomposos- documentos oficiales de las agencias de ayuda, ni su desempeño ha mejorado con el tiempo. Parece claro que si estas instituciones estuvieran sometidas a la competencia del mercado habrían desaparecido hace mucho tiempo.
El economista del desarrollo José María Larrú (2009) ha mostrado cómo España, al igual que otros donantes internacionales, no castiga a los países más corruptos cuando asigna sus flujos de ayuda privándoles de este instrumento. Larrú muestra en un trabajo reciente cómo "tres países de entre los 20 más corruptos han sido considerados como prioritarios de la Cooperación Española según su Plan Director 2005-2008: Angola, Haití y Paraguay. Estos dos últimos vuelven a serlo para el Plan Director 2009-2012".
Otros países también altamente corruptos reciben un trato especial de la cooperación española, como es el caso de Guinea Ecuatorial -antigua colonia española-. Pese a que el país está dirigido de forma dictatorial por el tirano Teodoro Obiang desde hace tres décadas, España es su principal donante de ayuda externa. Según datos de la OCDE, entre 2003 y 2009 el Gobierno español ha concedido más de 140 millones de dólares al régimen de Obiang, que representa cerca del 80% de toda la AOD recibida por este país.
Como señalaba El País, citando el testimonio de un empresario europeo que hace negocios en el país, el dictador "ha repartido los negocios clave entre sus hijos legítimos y sus sobrinitos. Él decide quién exporta madera y quién no. Y lo decide exigiendo comisiones millonarias a las madereras extranjeras, de las que es un socio más". No obstante, aparte de algunas excepciones como Iraq o Marruecos, el foco principal de la cooperación española se encuentra en Latinoamérica.
Diez receptores que han recibido más AOD neta de España (en millones de dólares corrientes norteamericanos. Promedio 2000-2009)
Fuente: Elaboración propia con datos de World Development Indicators
Desembolsos de ayuda neta concedida por región
Fuente: Aidflows.org
En lo que respecta a la distribución geográfica de la ayuda, los desembolsos reales contrastan con las prioridades de países establecidas en el Plan Director. Así, como señalan los investigadores del Real Instituto Elcano, de los 43 países que aparecen en el top ten de receptores de AOD española en el periodo 2000-09, sólo 17 son considerados prioritarios en los documentos oficiales, mientras que los 25 restantes no lo son.
Por otro lado, existen evidencias de que los fondos de ayuda en ocasiones se utilizan para avanzar proyectos de carácter ideológico más que de desarrollo. Así, por ejemplo, un estudio de UPyD, que analizaba la concesión de subvenciones de la Agencia de Cooperación Internacional de las Islas Baleares (ACIIB), encontró que un gran número de proyectos tenía que ver con el avance del comercio justo o modelos de organización social colectivistas (bajo el epígrafe de "economía de las comunidades"), la igualdad de género y otros conceptos vaporosos con gran arraigo en la izquierda.
Asimismo, como dimos cuenta desde Libre Mercado, fondos públicos de la Agencia Española de Cooperación fueron destinados a financiar una campaña publicitaria del Gobierno de Costa Rica para convencer a sus ciudadanos sobre la bondad de una importante subida de impuestos.
Si a todo esto le añadimos los casos de corrupción de ONGs o las sospechas que acabaron en la detención del director general de Integración y Cooperación de la Generalidad Valenciana, el panorama sugiere que existe una amplia divergencia entre los objetivos y principios directores de la cooperación española y la realidad.
De esta forma, se ponen de manifiesto las graves deficiencias que existen en lo que respecta a la rendición de cuentas y evaluación de la ayuda. Junto a esta carencia, los expertos señalan la inadecuada arquitectura institucional y administrativa, la insuficiencia en las capacidades de los recursos humanos y la excesiva dispersión geográfica y sectorial de la ayuda como los otros grandes problemas del sistema de cooperación español.
Como indica José María Larrú en su libro La ayuda al desarrollo: ¿reduce la pobreza?:
El altruismo o la "buena voluntad", el destino a "una buena causa" ha hecho que el sistema [de cooperación] no se dote de evaluación de resultados y la inercia o el interés político sean variables altamente explicativas del origen y destino de flujos de ayuda.
Según este economista, uno de los retos principales de la cooperación española consiste en generar un marco de incentivos adecuado para pasar de un sistema centrado en el control burocrático-financiero a otro orientado hacia resultados. Incluso admitiendo que la ayuda debe jugar un papel, lo sensato -desde el punto de vista económico- no sería aumentarla, sino, en primer lugar, asegurarse bien de que los recursos ya existentes se dedican a fines beneficiosos y con impactos altamente positivos.
Sin embargo, como veremos en el próximo artículo de esta serie, esto puede ser más complicado de lo que parece, dados los problemas inherentes a los que se enfrenta la ayuda al desarrollo.